臺北高等行政法院　有線廣播電視法（2025-09-24）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
113年度訴更一字第41號
114年8月13日辯論終結
原      告  豐盟有線電視股份有限公司

代  表  人  吳騰芳（董事長）

訴訟代理人  黃雅惠  律師
複 代理 人  李昕陽  律師
訴訟代理人  黃國益  律師
            張家銘  律師
被      告  國家通訊傳播委員會

代  表  人  陳崇樹（代理主任委員）

訴訟代理人  張維珊        
            許博淳        
            魏啟翔  律師
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109
年4月7日通傳平臺字第10700446110號函，提起行政訴訟，經最
高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
    主  文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人為陳耀祥，嗣於訴訟程序進行
    中依序變更為翁柏宗、陳崇樹，茲據新任代表人具狀聲明承
    受訴訟（本院卷第61至62頁、91至92頁），核無不合，先予
    敘明。
二、事實概要：
　㈠原告係受凱擘股份有限公司（下稱凱擘公司）控股之有線廣
    播電視系統經營者（下稱系統經營者），前已取得改制前臺
    中縣豐原區全區營運許可。嗣依有線廣播電視法（下稱有廣
    法）第11條規定，於民國107年8月17日檢附申請書暨營運計
    畫書，向被告申請擴增經營區（花蓮縣全區）（下稱系爭申
    請案）。經被告先後以107年10月8日通傳平臺決字第107410
    37810號函（下稱補正通知一）、107年12月22日通傳平臺決
    字第10741046960號函（下稱補正通知二）、108年1月15日
    通傳平臺決字第10841001330號函（下稱補正通知三）、108
    年1月25日通傳平臺決字第10841003170號函（下稱補正通知
    四）請原告補正資料，及於107年12月27日以通傳平臺決字
    第10741047910號函請原告就系爭申請案之營運計畫内容及
    補正事項，於108年1月11日到會接受面談。原告針對上開應
    補正事項，則分別以107年10月9日盟字第10710004號函（下
    稱補正一）、108年1月4日盟字第10712007號函（下稱補正
    二）、108年1月16日盟字第10801008號（下稱補正三）、10
    8年1月25日盟字第10801010號函（下稱補正四）補正相關資
    料，並於108年1月11日被告召開第2次諮詢會議（下稱系爭
    諮詢會議）時至被告處接受面談。
　㈡嗣被告再於108年10月1日以通傳平臺字第10841030171號函通
    知原告將於108年10月25日召開聽證會（下稱系爭聽證會）
    討論系爭申請案。原告獲悉後乃於108年10月25日就系爭申
    請案出席系爭聽證會並陳述意見，會後並以108年10月30日
    盟字10810010號函提出補充意見。被告復以109年3月10日通
    傳平臺決字第10941005870號函，請原告就系爭申請案之營
    運計畫内容與歷次補正事項及其他重要相關議題，於被告10
    9年3月18日召開之第901次委員會議（下稱第901次委員會議
    ）到會陳述意見。原告乃於被告所召開之第901次委員會議
    當日到場陳述意見，並於同日以盟字第10903007號函補充陳
    述意見之資料。被告經第901次委員會議審議後，依有廣法
    第29條第1項、有線廣播電視系統經營者營運計畫變更申請
    許可或報請備查辦法（下稱營運計畫變更申請許可辦法）之
    相關規定，以109年4月7日通傳平臺字第10700446110號函（
    下稱原處分）就系爭申請為不予許可之處分。原告不服，循
    序提起行政訴訟，經本院於112年1月19日以109年度訴字第6
    34號（下稱前審）判決原處分撤銷，被告就原告107年8月17
    日擴增經營地區之營運計畫內容變更之申請，應依本判決之
    法律見解作成決定，原告其餘之訴駁回。被告不服提起上訴
    ，經最高行政法院112年度上字第258號判決（下稱發回判決
    ），發回本院更為審理。
三、本件原告主張略以：
　㈠本件被告命原告補正4次，就高達28項議題命原告陳述，原告
    均已依補正通知進行補正，惟被告全然未令原告知悉，系爭
    申請案經補正後仍不符合法定要件之理由，更未說明原處分
    所採理由與法條要件之涵攝，徒有「通知補正」之形式；又
    系爭申請案前已獲系爭諮詢會議之出席委員全體投票通過，
    被告未審酌諮詢委員之評審內容，又未於原處分說明不採納
    系爭諮詢會議審議結果之理由，亦有違法；且被告主導系爭
    聽證會之進行，當日辯論議題側重於本件是否已超過或接近
    全國總訂戶數3分之1，關於頻道規劃、經營策略、財務結構
    及工程規劃等原處分否准之理由，未令原告再行補正，亦未
    使原告有充分辯論之機會，已完全喪失召開聽證之目的；後
    於第901次委員會議，被告僅給予原告10分鐘時間陳述意見
    ，更未就原處分否准理由之相關內容加以提示，致原告陳述
    時完全不知所補正事項尚有何不符要求，遽予作成駁回處分
    ，且自會議紀錄無法得知投票情形，在法無明文之情形，被
    告不應以共識決作成決議，上開程序均與正當法律程序原則
    有違。
　㈡原處分說明四所具之否准理由，僅有結論而無來龍去脈之相
    關因果論證，原告實無法判斷被告否准理由與營運計畫變更
    申請許可辦法所規定之不確定法律概念間之關連性，縱令發
    回判決肯認原處分所稱「經營實態」可理解為財務狀況、工
    程技術、服務能力及營運現狀，然「經營實態」一詞確非上
    開辦法所明定之要件，被告未就「經營實態」之内涵為說明
    ，亦無明確指出原處分說明四之4點理由中，何者係依據「
    經營實態」所為之判斷，原處分即屬欠缺具體說理内容；又
    原告之財務狀況、工程技術、服務能力及營運現狀等事項，
    已經諮詢會議委員審議通過，被告於委員會議、系爭聽證會
    中並未進行討論，更未令原告有說明或補正之機會，逕作成
    否准之結論，均有悖於行政處分明確性原則之要求。
　㈢台固媒體股份有限公司（下稱台固公司）與原告所屬之凱擘
    公司間，並非公司法規定之關係企業，原處分計算凱擘公司
    旗下系統經營者之總訂戶數時，將台固公司旗下系统經營者
    總訂戶數一併加計，進而認定上開2公司總訂戶數達31.23%
    ，接近有廣法第24條第1項不得逾全國總訂戶數3分之1之上
    限規定，業經發回判決認定有所違誤，原處分以此為理由駁
    回系爭申請案即屬裁量濫用。被告雖參考鑑定人公平交易委
    員會（下稱公平會）108年10月14日公服字第1080015103號
    函（下稱公平會108年10月14日函）所提供之鑑定意見，然
    原告完全符合有廣法第25條第3項之規定，除依法提供之CH3
    公用頻道、CH4地方頻道外，凱擘公司並未經營衛星廣播電
    視頻道，亦未代理頻道，而被告核准原告之頻道數共計245
    個，扣除公用頻道與節目總表頻道後之可利用頻道共計243
    個，原告與關係企業提供之頻道數合計為2個頻道，佔可利
    用頻道之0.8 %，可利用頻道比例極低；且縱使原告於花蓮
    地區增加5萬用戶，亦不會影響各頻道代理商制定之頻道授
    權費用，甚至凱擘集團亦無從影響，實則系爭申請案將使花
    蓮地區有線電視之經營，由原本的獨占狀況趨於多元競爭，
    完全符合公平交易法之立法精神；另鑑定意見關於凱擘公司
    或台固公司所屬之其他業者遭公平會裁罰部分，與原告無關
    ，被告參採為駁回理由顯屬不當聯結。另依據鑑定人呂理翔
    助理教授所提出之意見，公平交易法應屬事後管制，公平會
    卻於系爭聽證會中提出「事前管制」之鑑定意見，已超出其
    職掌且顯屬臆測，被告無視上開有利於原告之意見，又未說
    明理由，均可見原處分有裁量濫用之情形。
　㈣並聲明：
  ⒈原處分撤銷。
  ⒉被告應依原告107年8月17日盟字第10708003號函檢附申請書
    暨營運計畫書之申請，作成營運計畫内容許可變更之行政處
    分。
四、本件被告答辯略以：
　㈠被告108年10月1日通傳平臺字第10841030170號公告即有說明
    召開系爭聽證會之緣由，並列出「對於市場競爭之影響」、
    「對於消費者權益之影響」、「對於其他公共利益之影響」
    及「其他審酌事項」等開放式議題，原告於聽證程序中亦充
    分陳述意見，鑑定人更針對原處分否准理由之相關內容，分
    別以口頭及書面提出意見，且被告亦無限定原告於系爭聽證
    會僅能就本件是否已超過或接近全國總訂戶數3分之1等事項
    為陳述，至第901次委員會議乃安排由原告代表就系爭申請
    案先行彙整簡報，時間約計10分鐘，於原告簡報後，再由被
    告委員針對各項議題與原告代表進行詢答，且所有議題均於
    會前以書面提供原告，可證被告已經由系爭聽證會、第901
    次委員會議給予原告充分陳述意見之機會。
　㈡依發回判決意旨，原處分理由所稱之「經營實態」可理解為
    財務狀況、工程技術、服務能力及營運現狀，顯見原處分並
    無違反明確性原則，亦未增加營運計畫變更申請許可辦法所
    無之限制，原告指摘原處分說明四所考量之「經營實態」非
    營運計畫變更申請許可辦法所明文規定，並爭執被告作成原
    處分時違反行政自我拘束原則云云，已無可採。
　㈢縱依發回判決意旨認原處分有關引述有廣法第24條第1項規定
    之部分有違誤，然該駁回理由後段已載明，被告基於有廣法
    所揭櫫之維持整體市場競爭、消費者權益及其他公共利益等
    立法意旨，參採鑑定人公平會108年10月14日函所提供之鑑
    定意見，認倘許可系爭申請案，不僅將增加凱擘集團有線電
    視市場占有率，擴張該集團之影響力，進一步強化以集團力
    量對於頻道統一採購等涉及有線電視關鍵經營成本項目之整
    體議價能力，促使有線電視更加強化單一集團之市場影響力
    ，將不利我國視訊產業上下游之整體發展，原處分以上開駁
    回理由否准系爭申請案，仍屬合法有據等語，資為抗辯。
　㈣並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩
    造所不爭執，並有被告有線廣播電視系統經營者營運許可證
    （證號:08904904、08904905號，本院卷第263、265頁）、1
    07年8月17日盟字第10708003號函（原處分卷第1頁）、被告
    補正通知一（前審卷一第77至78頁）、原告補正一暨補正資
    料（前審卷一第87至129頁）、被告補正通知二（前審院卷
    一第79至82頁）、107年12月27日通傳平臺決字第107410479
    10號函（前審卷一第325至326頁）、原告補正二暨補正資料
    （前審卷一第131至232頁）、被告補正通知三（前審卷一第
    83至84頁）、原告補正三暨補正資料（前審卷一第233至268
    頁）、被告補正通知四（前審卷一第85頁）、原告補正四暨
    補正資料（前審卷一第269至275頁）、被告108年10月1日通
    傳平臺字第10841030170號公告（前審卷二第147至148頁、
    本院卷第187至191頁）、108年10月1日通傳平臺字第108410
    30171號函（前審卷一第327至334頁）、原告108年10月30日
    盟字10810010號函暨補充意見（前審卷一第339至344頁）、
    被告109年3月10日通傳平臺決字第10941005870號函（前審
    卷一第335至338頁）、原告109年3月18日盟字第10903007號
    函暨補充資料（前審卷一第345至448頁）、系爭諮詢會議會
    議紀錄（前審卷二第204-5至204-6頁）、系爭聽證會會議紀
    錄（前審卷一第449至483頁）、系爭聽證會之專家學者鑑定
    意見（前審卷一第484至508頁）、公平會108年10月14日函
    （前審卷一第509至513頁）、花蓮縣政府108年10月9日府行
    聞字第1080221450號函（前審卷一第514頁）、第901次委員
    會會議紀錄（前審卷二第149至152頁）、原處分（前審卷一
    第71至75頁）、被告109年3月18日行政訪談紀錄及原告委任
    書（本院卷第185至186頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實
    相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥
    為：被告是否給予原告充分陳述意見，並依法定程序作成原
    處分？原處分理由是否有違反處分明確性原則？原處分是否
    有裁量濫用之情形？  
六、本院之判斷如下：
  ㈠本件應適用之法令及法理：
　⒈105年1月6日修正公布施行之有廣法，新增第6條第1項及第2項規定：「（第1項）申請經營有線廣播電視服務者，應於申請書及營運計畫內載明擬經營地區。（第2項）系統經營者擴增經營地區前，應向中央主管機關申請營運計畫變更之許可。」第11條並規定：「（第1項）申請經營有線廣播電視服務者，應填具申請書連同營運計畫，向中央主管機關申請籌設許可。（第2項）營運計畫應載明下列事項：一、經營地區。二、系統設置時程及預定開播時間。三、財務結構。四、組織架構。五、頻道之規劃及其類型。六、傳播本國文化節目之實施方案。七、收費標準及計算方式。八、訂戶服務。九、經營地區市場分析。十、系統架構圖、工程技術及設備說明。十一、自行設置系統、租用第1類電信事業或其他系統經營者之傳輸設備，及頭端備援機制之規劃。十二、業務推展計畫。十三、人才培訓計畫。十四、技術發展計畫。十五、董事、監察人、經理人、持股百分之5以上股東，或發起人、百分之5以上認股人之姓名（名稱）及相關資料。百分之5以上股東、認股人，包括自然人及法人之關係人，關係人之認定準用金融控股公司法第4條之規定。十六、其他中央主管機關指定之事項。……。」　　
　⒉按有廣法第24條第1項規定：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者之訂戶數，合計不得超過全國總訂戶數3分之1。」第29條第1項規定：「系統經營者應依其營運計畫營運，其申請書及營運計畫內容於取得經營許可執照後有變更時，應向中央主管機關申請許可變更或報請備查；其應經許可項目、應報請備查項目及許可基準之辦法，由中央主管機關定之。」被告依有廣法第29條第1項之授權，訂定營運計畫變更申請許可辦法，經核係為執行母法所為細節性、技術性規定，並無違母法授權意旨，自得予以適用。依該辦法第2條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）之申請書及營運計畫內容，除本法授權訂定之法規命令另有規定者外，其變更應經許可項目如下：……二、本法第11條第2項第1款……。」「申請書及營運計畫內容變更，除前項規定外，應向中央主管機關報請備查。」第3條第1項規定：「系統經營者申請營運計畫變更許可或報請備查時，應敘明理由，並檢送變更內容對照表與說明或其他中央主管機關指定之文件。」第4條第3項前段規定：「中央主管機關審查系統經營者申請營運計畫變更許可時，應考量並綜合判斷其能否增進或維持整體之市場競爭、消費者權益及其他公共利益，予以准駁；……。」準此，系統經營者擴增經營地區，屬其經許可之營運計畫內容發生異動，依前揭法令規定，即應申請取得被告許可，且於申請程序上，系統經營者應依營運計畫變更申請許可辦法第3條第1項規定提出營運計畫變更申請書及相關文件，被告受理後應依上開辦法第4條，綜合考量該變更是否增進或維持整體市場競爭、消費者權益及其他公共利益以為准駁。而經營地區、系統設置時程、預定開播時間、財務結構、組織架構、頻道之規劃及其類型、收費標準及計算方式、訂戶服務、工程技術及設備說明、業務推展計畫、人才培訓計畫、技術發展計畫均為營運計畫應載明之事項，此等事項攸關系統經營者是否具備行使執照權利所必要之可靠性、給付能力、服務品質及專業知識，足以擔保其將來得以合秩序地從事營業活動，核屬被告據以評估是否增進或維持整體市場競爭、消費者權益及其他公共利益之重要依據，以作出最適合於有廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，自屬被告裁量審酌之因素及判斷之標準（發回判決之意旨參照）。
　⒊次按被告依職權訂定之「申請經營有線廣播電視服務案件及
    系統經營者評鑑換照諮詢會議設置要點」，第1點即規定:「
    為辦理申請經營有線廣播電視服務案件、系統經營者營運計
    畫評鑑及屆期換發經營許可執照案件之意見諮詢，特訂定本
    要點。」是屬被告為執行母法所為細節性、技術性規定，並
    無違母法授權意旨。而該要點第2點規定：「本會為申請經
    營有線廣播電視服務案件、系統經營者營運計畫評鑑及屆期
    換發經營許可執照案件之審查，得分別召開申請經營有線廣
    播電視服務案件審查、系統經營者營運計畫評鑑、換發經營
    許可執照諮詢會議（以下簡稱諮詢會議）。諮詢會議置諮詢
    委員九人至十一人，任期三年，諮詢委員任一性別比例不得
    少於三分之一，由下列人員組成之：（一）本會代表三人。
    （二）專家學者五人至七人。（三）行政院消費者保護處代
    表一人。諮詢會議審議時，應邀請系統經營者經營地區之直
    轄市或縣（市）政府代表一人出席。出席代表之職權與諮詢
    委員相同。」第11點第3款規定：「諮詢會議之審議處理程
    序，依下列規定辦理：……（三）諮詢委員之個別審查意見，
    須經諮詢會議討論並作成全體諮詢委員建議之初審決議，再
    由本會業務單位提請本會委員會議作成複審之決議。」第14
    點規定：「十四、諮詢會議之幕僚作業，由本會業務單位兼
    辦之；會議決議內容應作成會議紀錄，並於下次諮詢會議時
    確認。」可知諮詢會議乃為強化被告決策之正當性，以擴大