臺北高等行政法院　公平交易法（2025-08-27）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
113年度再字第11號
再 審原 告  和平電力股份有限公司


代  表  人  張安平（董事長）

訴訟代理人  李家慶  律師
            吳志光  律師
            李劍非  律師
再 審被 告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

上列當事人間公平交易法事件，再審原告對最高行政法院中華民
國111年8月11日109年度上字第864號判決，主張有行政訴訟法第
273條第1項第14款所定事由，提起再審之訴，關於市場界定及競
爭關係部分，經最高行政法院111年度再字第40號裁定移送前來
，本院判決如下：
    主  文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
    理  由
一、程序方面：
　　本件再審被告代表人原為李鎂，訴訟進行中，變更為陳志民
    ，茲由其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第47-48頁），核無不
    合，應予准許。
二、事實概要：
    再審原告與麥寮汽電股份有限公司、長生電力股份有限公司
    、新桃電力股份有限公司、國光電力股份有限公司、嘉惠電
    力股份有限公司、森霸電力股份有限公司、星能電力股份有
    限公司、星元電力股份有限公司等9家民營發電業者（Indep
    endent Power Producer，下稱IPP業者），分別與原審輔助
    參加人台灣電力股份有限公司（下稱輔助參加人）簽訂購售
    電合約（Power Purchase Agreement，下稱PPA），由其等
    依PPA所訂定之購售電費率計價售電予輔助參加人。再審被
    告主動立案調查結果，以9家IPP業者係經政府特許成立向輔
    助參加人供應電力之事業，其彼此間係處於同一產銷階段，
    為具有水平競爭關係之國內發電業者。其等於民國97年間起
    至101年10月止逾4年期間，藉所組成之臺灣民營發電業協進
    會集會，達成彼此不與輔助參加人完成調整購售電費率之合
    意，相互約束事業活動，而為「以拖待變」方式聯合拒絕與
    輔助參加人協商調降PPA費率，已足以影響國內發電市場之
    供需功能，違反行為時（即104年2月4日修正前條文，下同
    ）公平交易法第14條第1項聯合行為之禁制規定，依同法第4
    1條第1項前段、第2項等規定，以102年3月15日公處字第102
    035號處分書（下稱原處分）命再審原告及其他8家IPP業者
    自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法之聯合行為，
    並分別裁處罰鍰。9家IPP業者不服，提起訴願，經行政院10
    2年9月12日院臺訴字第1020147184號訴願決定（下稱訴願決
    定）將原處分關於罰鍰部分撤銷，由再審被告另為適法之處
    分，並駁回其餘部分訴願。再審原告就訴願駁回部分不服，
    提起撤銷訴訟，經本院102年度訴字第1731號判決（下稱前
    審判決）撤銷訴願決定及原處分關於認定再審原告違反行為
    時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命再審原告立
    即停止該違法行為部分。再審被告不服，提起上訴，經最高
    行政法院以104年度判字第339號判決廢棄前審判決，發回本
    院更為審理。嗣經本院104年度訴更一字第68號判決（下稱
    更一審判決）撤銷訴願決定及原處分關於認定再審原告違反
    公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命再審原告立即
    停止該違法行為部分。再審被告不服，提起上訴，經最高行
    政法院以107年度判字第505號判決（下稱最高行107判505判
    決）廢棄更一審判決，發回本院更為審理。嗣經本院107年
    度訴更二字第116號判決（下稱前程序原判決）撤銷訴願決
    定及原處分關於認定再審原告違反公平交易法第14條第1項
    規定及命停止該違法行為部分。再審被告不服，提起上訴，
    經最高行政法院109年度上字第864號判決（下稱原確定判決
    ）將前程序原判決廢棄，並駁回再審原告在第一審之訴。再
    審原告不服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1
    款、第14款所定事由，提起再審之訴，其中依第14款所定事
    由主張關於市場界定及競爭關係部分，經最高行政法院111
    年度再字第40號裁定移送前來本院（按：再審原告本於行政
    訴訟法第273條第1項第1款、第14款〈關於聯合行為之合意部
    分〉所提起之再審之訴，業經最高行政法院以同該案號判決
    駁回確定在案）。
三、再審原告主張要旨及聲明：
  ㈠原確定判決漏未斟酌前訴訟程序中諸多已存在且足以影響判
    決之重要證物，致使其忽略本案中並不存在正常供需機制，
    而錯誤作成本案IPP業者具有水平競爭關係之結論，自構成
    行政訴訟法第273條第1項第14款所定之再審事由而應予廢棄
    ：
　1.我國電業尚未自由化，再審被告於102年3月15日作成原處分
    時，我國電力市場仍屬於垂直整合市場，由輔助參加人專營
    發、輸、配、送電各階段業務，僅將部分發電業以PPA委託I
    PP業者經營，垂直整合之輔助參加人為再審原告等IPP業者
    發電之唯一購買者。然而，PPA已排除IPP業者互為競爭之可
    能性，不僅開放之發電容量係由輔助參加人決定，購電價格
    亦是由輔助參加人依其當時相當電源機組之發電成本訂定，
    且再審原告之發電廠申設過程受到主管機關高度管制。是以
    ，本案並不存在具有正常供需機制的「發電市場」，各IPP
    業者間當然無競爭關係可言。原確定判決漏未斟酌106年1月
    26日公布修正電業法之立法草案修正總說明，此已經電業主
    管機關於電業法修法草案所承認之產業狀況，並漏未斟酌我
    國電業市場已經價格管制之事實，卻認定「IPP業者實際上
    可以藉協商更改PPA價量關係，而藉由不同之交易條件組合
    互為競爭」而作成IPP業者具競爭關係之結論，顯然有誤。
　2.原確定判決漏未斟酌國際知名機構CASTALIA於西元2013年發
    布之International Experience with Single Buyer Model
    s for Electricity報告資料，該資料所明確揭示在單一買
    家、垂直整合電業市場之產業特徵下，IPP業者無從控制電
    力之銷售，僅受制於固定售電價格而不具備競爭性。原確定
    判決漏未審酌此份報告資料，且逕自變更電業市場之特徵相
    關事實而錯誤認定IPP業者「於契約期間……自行考量決定是
    否與輔助參加人協商調整契約相關購售電費率」，顯已構成
    就重要證據漏未審酌。
　3.原確定判決漏未斟酌學者王文宇〈正本清源─評台電與民營電
    廠紛爭涉及的多重法律議題〉乙文，由此專文所揭之事實（
    台電公司具有壓倒性的優勢地位、台電公司仍為我國電力產
    業中主要之電力供給者、IPP業者間並無法藉由控制電力之
    產量以決定售電之價格等）可知，IPP業者無從控制售電之
    價格及數量，然原確定判決卻未調查證據而錯誤認定「IPP
    業者對交易數量及價格自仍有決定或影響之空間」。除此之
    外，原確定判決亦漏未斟酌PPA的買定約款就IPP業者之專用
    資產早已進行IPP業者與輔助參加人間之風險分配、使得PPA
    並無調整空間，卻錯誤變更事實而稱「上開25年長期契約雙
    方當事人所訂定之PPA內容，並非沒有協商、調整之可能」
    。
　4.原確定判決漏未審酌再審原告於歷審審理中所引用學者張玉
    山〈我國電業自由化與電業法修正草案之探討〉一文：「民營
    發電廠之出現仍然屬於將供電義務視為『國家責任』的思考模
    式下，所採取的一種獎勵民間參與政府活動之性質。換言之
    ，民營發電業者在25年PPA契約有效之期間內，實際上等於
    台電公司在發電端的協力廠商，除與台電無競爭關係外，各
    民營業者間亦不存在競爭」，此文亦已證明我國電業市場中
    係由PPA所主導之事實。
　5.原確定判決漏未審酌許志義等著〈我國電業自由化違反競爭
    法行為態樣之探討〉及王京明等著〈我國推動電業自由化之最
    適市場運作模式研究〉等文所說明知我國電業市場之結構及
    概況，而未斟酌各IPP業者所生產電能之價格及費用已經由
    長期PPA固定之事實，忽略競爭根本無從發生於PPA履行之期
    間，卻作出「於契約期間……自行考量決定是否與輔助參加人
    協商調整契約相關購售電費率」之事實認定，已與證據不符
    。
　6.原確定判決漏未斟酌再審被告108年12月6日主辦之第26屆「
    競爭政策與公平交易法學術研討會」由梁啟源、高銘志等著
    〈我國再生能源電業競爭法規範之研究〉乙文，由此文可知，
    我國發電業在106年電業法修正前，並無任何競爭機制可言
    ，且與輔助參加人簽約之發電業者，根本無從調整躉售價格
    。然原確定判決未審酌此文而忽略此等事實，反曲解IPP業
    者得調整契約購售電費率，與證據所證明之事實有違。
　7.原確定判決漏未審酌再審原告與輔助參加人間102年2月27日
    之第4次協商記錄，錯誤認定本案具有潛在競爭關係，原確
    定判決若審酌此證據及二審認定之事實，則應認同各IPP業
    者在PPA期間或契約內容實質變更前，PPA買方輔助參加人向
    來堅持將PPA條件一體適用於所有IPP業者，不涉個別IPP業
    者之條件交換，則本案當然無潛在競爭關係可言。然原確定
    判決卻漏未斟酌，而錯誤認定：「9家IPP業者彼此間確具有
    潛在之水平競爭關係」。
　8.綜上，原判決所審酌之證物皆已明確揭示我國電業單一買家
    、垂直整合電業市場之產業特徵，亦說明PPA之制定背景及
    約定意涵。原確定判決卻漏未斟酌上開證據，亦未說明不予
    調查之理由，逕作成「9家IPP業者即具有水平競爭關係」之
    錯誤結論，進而導致認定本案有聯合行為之判決結果，顯有
    「足以影響判決之重要證物漏未斟酌」之再審事由。
  ㈡原確定判決漏未斟酌前訴訟程序中已引用且足以影響判決之
    重要證物，致使其誤將IPP業者界定於同一市場： 
　1.歷審相關證物已顯示特定IPP業者所供應之電力，僅能依約
    送往特定之超高壓變電所，無法跨區送至其他區域或變電所
    ，IPP業者間之供電地理位置彼此間顯互不相同而欠缺替代
    性。又輔助參加人僅能在指定之變電所獲致再審原告所生產
    之電力，無法跨區於其他變電所購得再審原告所生產之電力
    。原確定判決漏未斟酌莊春發教授〈獨立電廠公平法處分案
    專家證詞〉一文，此證據已充分證明，輔助參加人之電力輸
    送將產生鉅額耗損，其於電力調度時，絕無可能任意將電力
    跨區傳輸，而必然係以同區調度為優先，彰顯輔助參加人顯
    無法在各IPP業者間自由轉換交易相對人之事實。由此可知
    ，IPP業者彼此間不具替代性而非位於同一地理市場。原確
    定判決漏未調查上開證據，並稱：「基於IPP業者與其他發
    電業者所供應之電力具有替代性，加上國內本島係屬單一電
    力網，即可容易地將渠等所提供之電力輸配送至臺灣本島任
    一區域」，而作成「臺灣本島構成一地理市場範圍」之錯誤
    結論。是以，原確定判決顯有「足以影響判決之重要證物漏
    未斟酌」之再審事由。
　2.原確定判決也漏未斟酌顏廷棟於108年9月16日在本院演講之
    〈公平交易法案例之檢討〉文。更二審判決引用此文並指出本
    案相關市場至多為「批發之發電市場」，無涉有關輸配電業
    、售電市場之輔助參加人，由莊春發教授〈獨立電廠公平法
    處分案專家證詞〉、顏廷棟於108年9月16日在本院演講之〈公
    平交易法案例之檢討〉二文皆證明，本案相關市場至多為「
    躉售批發之發電次級市場」或「電力批發市場」，與電力網
    或電力系統無涉。然原確定判決卻未調查上開證據，亦未說
    明不予斟酌之理由，錯誤認定本案發電市場而導致全島為一
    地理市場之結論。是以，原確定判決顯有「足以影響判決之
    重要證物漏未斟酌」之再審事由。
　㈢原確定判決漏未審酌重要證物，致使其作成再審原告於非保
    證時段仍得與其他IPP業者爭取交易機會之錯誤結論： 
　1.再審原告已說明各事證：⑴輔助參加人100年度各機組平均發
    電成本、102年之燃氣發電成本。⑵輔助參加人101年各機組
    及IPP業者燃料成本排序。⑶輔助參加人公告之電力負載曲線
    。⑷輔助參加人網站資料-基載電力對台灣電力結構與電價之
    影響。⑸燃氣IPP業者發電機組起停次數所佔用之小時數等證
    據，已證明再審原告根本已無多餘電量可供輔助參加人於非
    保證時段增加調度；在全日滿載發電，猶未能達到輔助參加
    人所設定基載電力總發電量配比上限之情況下，再審原告實
    毋須、也無可能藉由降低售電價格向輔助參加人爭取更多交
    易機會。然原確定判決漏未審酌再審原告為燃煤IPP業者，
    其供電費率與其他IPP業者之燃氣發電存在顯著差異，且忽
    略輔助參加人基載電力資料及電力負載曲線等重要證物，致
    使原確定判決作成再審原告於非保證時段仍得與其他IPP業
    者爭取交易機會之錯誤結論。除再審原告之燃煤基載機組已
    無多餘電量可供輔助參加人於非保證時段增加調度外，其他
    燃氣之IPP業者亦因受限於容量因數等限制，於非保證時段
    依約亦無多餘發電量可供應輔助參加人調度，則各IPP業者
    自無任何可藉由調整價、量以相互競爭之可能。原確定判決
    未予斟酌，逕作成再審原告與其他IPP業者於非保證時段仍
    存在競爭關係，且再審原告得透過調整售電價格及數量，向
    輔助參加人爭取更多交易機會之結論，實有違誤。
　2.原確定判決漏未斟酌輔助參加人104年6月16日函、104年8月
    19日對經濟部函及監察院調查意見，已揭示IPP業者間並無
    價量競爭關係，上開證據已明確揭示，輔助參加人自承非保
    證時段之電力調度，所要「審慎考量」者多為能量費率以外
    之因素，更仰賴調度人員之經驗判斷，並不會由能量費率高
    低決定調度次序。詎料，原確定判決忽略上開事證，妄稱「
    能量費率之高低，確為輔助參加人是否優先調度購電之重要
    考量因素」卻無所依憑，自有違誤。
　3.輔助參加人電力調度處組長鄭壽福作證時，已強調系統安全
    之重要性優於經濟調度（即經濟調度前提為安全、經濟調度
    排序表會先考量環保、安全及PPA的約定，符合上開條件後
    ，最後才會以燃料成本表調度）。其於本院103年4月25日準
    備程序中已證述，輔助參加人依「經濟調度原則」，考量電
    力系統安全、水資源運用、機組特性等因素，於限制條件滿
    足下，以發電成本從低至高統籌調度，民營電廠僅係接受輔
    助參加人之統籌調度；又輔助參加人前電力調度處處長鄭金
    龍於「台電60年來之系統調度運用」一文，即說明輔助參加
    人電力調度排程：「目前台電線上經濟調度係利用一般火力
    與水力協調經濟運用程式，考慮各機組之負載昇降率、最高
    最低出力限制值、燃料費用、水替代價格、機組啟動和停止
    費用、機組最小運轉時間最小解聯時間、系統供電餘裕及備
    轉容量與輸電線路損失等求出各機組最佳排程，線上經濟調
    度軟體依照目前併聯機組、系統負載變化及頻率偏差，採用
    相同的遞增燃料成本，計算各受控制機組之發電調整值與分
    配因素，決定各機組最佳出力值，使燃料費用與線路損失最
    低，發電成本最小。」曾任職輔助參加人調度處多年之張標
    盛處長，在與大同大學電機系陳斌魁教授合著之「台灣電力
    調度運轉」乙文中，亦說明：「離峰非保證時段則陸續將IP
    P燃氣機組停機，僅調度第三階段IPP豐德、星能、國光及星
    元約48萬瓩，台電的通霄G1、G2、G3發電成本雖高於IPP燃
    氣機組，仍需運轉出力約48萬瓩；而能量費率較通霄G1、G2
    、G3低的一、二階段新桃、嘉惠燃氣IPP機組則因燃氣用量
    之條件限制無法配合調度，依PPA合約規定非保證時段停機
    。此實例顯示IPP燃氣機組因受PPA合約以及燃氣用量之限制
    不適用『依價格高低』來調度，因而不存在所謂市場競爭之機
    制。」吳進忠博士於108年4月在天下雜誌獨立評論發表之評
    論，指出「電力調度……最重要的是確保供電穩定與安全，所
    以安全第一（包括人員安全、設備安全、系統安全），其次
    才是考慮必須符合其他非安全限制條件下的最低成本，例如
    環保限制（不可以排放過多的CO₂、NOx、SOx等），最後才
    是降低發電成本」上開證據皆表明，輔助參加人在非保證時
    段調度電力時，最重要的考量乃供電穩定及安全性，更有「
    不適用『依價格高低』來調度」之事實。可見原確定判決稱：
    「能量費率之高低，確為輔助參加人是否優先調度購電之重
    要考量因素」，顯然有未斟酌上開事證之違法。
　4.前程序原判決斟酌黃銘傑教授之法律意見書而認定：「原告
    等IPP業者提出之黃銘傑教授於其法律意見書即曾援引購售
    電合約補充說明二對於『經濟調度原則』之說明，作成『由此
    可知：⑴於經濟調度原則下，所需考慮之因素相當複雜，包
    含水資源運用、環保控制、燃料特性、供電品質、發電機組
    之最高最低出力、機組冷、暖、熱機時間及升降載率反應特
    性等種種要素，並非單單僅止於費率一事而已，僅以費率高
    低一事即遽認存在競爭因子，不無過度簡化經濟調度原則之
    虞。』結論。」原確定判決亦未調查此證據，而逕認價格因
    素為優先，亦有可議。
　5.綜上，前程序原判決所審酌之證物皆