臺北高等行政法院　有線廣播電視法（2025-10-16）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
112年度訴更一字第94號
114年9月4日辯論終結
原      告  陽明山有線電視股份有限公司


            大安文山有線電視股份有限公司

共      同
代  表  人  凱擘股份有限公司 指定代表人：盧榮輝


原      告  金頻道有線電視股份有限公司


代  表  人  凱擘股份有限公司  指定代表人：龔邦泰

原      告  新台北有線電視股份有限公司


代  表  人  凱擘股份有限公司 指定代表人：廖啟凱

共      同
訴訟代理人  張炳坤  律師
            曾至楷  律師
被      告  國家通訊傳播委員會

代  表  人  陳崇樹（代理主任委員）

訴訟代理人  魏啓翔  律師
輔助參加人  臺北市政府                           
代  表  人  蔣萬安（市長）助同上
訴訟代理人  林彥男                                      

訴訟代理人  陳麗如              
輔助參加人  壹傳媒電視廣播股份有限公司


代  表  人  練台生（董事長）

輔助參加人  亞洲衛星電視股份有限公司

代  表  人  黃東烈（董事長）

上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告108年1月31日
通傳平臺字第10700220010號函、108年2月1日通傳平臺字第1070
0220140號函、108年2月11日通傳平臺字第10700220150號函及10
8年2月12日通傳平臺字第10700220050號函（以下合稱原處分）
，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下
：
    主  文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
壹、程序事項：
一、被告代表人原為陳耀祥，嗣於訴訟進行中迭次變更代表人為
    翁柏宗、陳崇樹，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本
    院卷第309-310、379-380頁），核無不合，應予准許。
二、輔助參加人亞洲衛星電視股份有限公司（下稱亞洲衛視）代
    表人原為王志隆，嗣於訴訟進行中變更代表人為黃東烈，並
    經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第287-289頁）
    ，核無不合，應予准許。　
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告於發回本院時聲明：「一、原處分關於否准『壹電視新聞台』頻道位置異動、『寰宇新聞台』使用方式與頻道位置異動之部分，均撤銷。二、上開否准部分，被告應就原告系爭申請（即相關申請文號：陽明山有線電視股份有限公司以107年5月7日陽管字第107022號函，大安文山有線電視股份有限公司以107年5月7日大管字第107015號函，金頻道有線電視股份有限公司以107年5月7日金管字第107017號函，新台北有線電視股份有限公司以107年5月7日新管字第107021號函）所提出數位基本頻道營運計劃變更申請書（下稱頻道變更申請書）關於『【壹電視新聞台】頻道位置異動、【寰宇新聞台】使用方式與頻道位置異動』之部分，作成許可之行政處分。三、歷審訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第64頁）；嗣於訴訟進行中，變更聲明為：「一、原處分關於否准「壹電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方式與頻道位置異動之部分，均撤銷。二、上開否准部分，被告應就原告系爭申請所提出頻道變更申請書，就「『壹電視新聞台』頻道位置與『寰宇新聞台』頻道位置相互異動」，作成許可之行政處分。三、歷審訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第612頁）經核其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，且經審酌原告起訴真意後（即將壹電視新聞台自49台移出，原空出之49台由寰宇新聞台移入），本院認其所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
貳、事實概要：
　　原告為凱擘股份有限公司（下稱凱擘公司）控股之有線廣播電視系統經營者，於臺北市各區設置有線廣播電視系統，播送影像、聲音或數據，提供公眾收視、聽或接取之服務。前於民國107年5月7日，依有線廣播電視法（下稱有廣法）第29條第3項規定，各自提出「數位基本頻道營運計畫變更申請書」，向被告申請其等營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻道變更之許可（下稱頻道變更申請案，其中關於壹電視新聞台、寰宇新聞台之頻道異動部分，即壹電視新聞台自第49台變更至第149台；原屬數位付費頻道之寰宇新聞台調整移至第49台，下稱系爭申請）；並於107年11月21日陳報規劃新闢第146台至第150台為新聞區塊。被告108年1月2日召開第837次委員會議（下稱系爭委員會會議）決議否准系爭申請，就原處分作成否准系爭申請，理由略以：「本案基本頻道變更，尚無違反有線廣播電視系統經營者申請頻道規劃及其類型變更許可辦法（下稱頻道規劃許可辦法）第3條第1項各款規定，但經綜合評估，如經許可變更，影響消費者收視習慣，無法維持消費者權益，不予許可」等語。原告不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分關於否准「壹電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方式與頻道位置異動之部分，均撤銷；上開否准部分，被告應就原告系爭申請所提出數位基本頻道營運計畫變更申請書關於「『壹電視新聞台』頻道位置異動、『寰宇新聞台』使用方式與頻道位置異動」之部分，作成許可之行政處分。案經本院108年度訴字第395號判決（下稱前一審判決）「原處分關於否准原告申請『壹電視新聞台』頻道位置異動、『寰宇新聞台』使用方式與頻道位置異動之部分，均撤銷；上開撤銷部分，被告應依前一審判決之法律見解作成決定；原告其餘之訴駁回。被告不服前一審判決，提起本件上訴，後經最高行政法院以111年度上字第28號判決（下稱發回判決）廢棄前一審判決，並發回本院審理，而於訴訟程序進行中，原告頻道表內「第149台」現已播送「寰宇財經台」，「寰宇新聞台」現則位於頻道第85台。
參、本件原告主張：
一、主張要旨略以
　㈠「寰宇新聞台」現在固位於第85頻道，然因原告系爭申請是
    請求將「壹電視新聞台」由第49頻道移出至適當頻道以空出
    該頻道位置，並將「寰宇新聞台」移至「壹電視新聞台」空
    出後之第49頻道並變更使用方式，故為達成原告訴求「將壹
    電視新聞台自第49頻道移出至適當頻道」及「將寰宇新聞台
    移至第49頻道，並變更使用方式」之結果，於原告系爭申請
    尚未獲得完全滿足前，本件仍有權利保護之必要。
　㈡原告申請系爭基本頻道異動符合有線廣播電視系統經營者營
    運計畫變更申請許可或報請備查辦法（下稱營運許可或備查
    辦法）第4條第3項前段之內容：
　⒈本件所應審酌乃被告以系爭申請無法維持「消費者權益」為
    由駁回系爭申請是否合法。首先，「消費者權益」與「消費
    者習慣」不同，前者根據有廣法第1條，旨在保障公眾視聽
    、維護多元化及提供消費爭議救濟等，至於後者僅是消費者
    對特定事物的穩定性偏好，此會隨時間及環境變化而改變。
    若主管機關動輒以「消費者習慣」為由否決頻道異動，將導
    致「萬年頻譜」的僵化，使消費者視野窄化，難以接觸多元
    資訊，並削弱業者透過服務品質競爭的動力，反而有損消費
    者權益，無法維持「有選擇權的自由競爭市場」，況為避免
    消費者因不滿而流失，業者於提出頻道異動之申請亦會進行
    合理評估，達到良性競爭。
　⒉本案中，原告的頻道異動申請並未減少基本頻道或增加收費，對整體消費權益影響有限，且原告已提出多項周延措施（如：透過跑馬燈、電視郵件、官網等方式充分通知用戶），原告並承諾若用戶因移頻終止服務，將依約辦理退費及回收機上盒，以上措施均足以保障消費者權益。此外，在系爭委員會會議記錄中，原告所在地之臺北市政府並未認定頻道變更申請案影響「消費者權益」或違背「區塊化原則」，甚至表示應按區塊化原則辦理。然被告承辦人員卻將頻道變更申請案割裂處理，並僅憑部分縣市（如彰化）空泛的「恐造成收視戶適應問題」等理由，便否決申請。綜上，原告的頻道異動申請確能強化自由競爭機制，提供消費者更優質的收視選擇，與營運許可或備查辦法第4條第3項前段目的相符。
　㈢縱應依108年1月17日修正之頻道規劃許可辦法第3條第4項之規定辦理，系爭申請亦合於該規定：　
　⒈據發回判決意旨，原告提出系爭申請應依修正後頻道變更許
    可辦法第3條第4項辦理，而如前所述，「消費者習慣」並非
    等於「消費者權利」，若動輒以「消費者習慣」為由否准頻
    道異動，將形成所謂「萬年頻譜」，大幅削弱自由市場競爭
    機制，讓消費者無從選擇更好之服務。況對系爭頻道位置變
    更，原告亦已提出諸多具體措施以便維護消費者權益。
　⒉抑且，如再細譯原處分做成前之討論案內容（原處分卷第702頁以下），原告所在地臺北市政府之意見並未認定系爭申請有影響「消費者權益」或違背「區塊化原則」；討論案之「本案研析」則認為系爭申請對「市場競爭」及「公共利益」並無重大變化，且對「消費者權益」影響有限，足證系爭申請關於基本頻道異動之部分，與修正後頻道規劃許可辦法第3條第4項規定相符。
　㈣系爭申請僅涉及頻道位置之變動而已，縱應適用修正後頻道規劃許可辦法第4條第1項第6款之規定，原告亦已提出符合前開規定之上下架規章自評表（參前審卷一原證9-1附件1），並已載明系爭申請關於「壹電視新聞台」之頻道位置異動，係依經原告報請被告備查之頻道上下架規章第8條規定辦理，並製作表格說明本次異動符合原告上下架規章所列各項頻道異動參考依據，況本件被告否准系爭申請之理由，並非原告未提出上下架規章自評表，或其對於原告所提上下架規章自評表之內容有所意見，益徵原告並未違反頻道規劃許可辦法第4條第1項第6款之規定。　
　㈤系爭申請符合原告之上下架規章及被告所訂之有線廣播電視系統經營者訂定上下架規章參考原則（下稱上下架參考原則）第9點之頻道異動指標審查辦理：　
　⒈上下架參考原則中的「優質頻道排序於前」及「尊重消費者
    習慣」等要件，實務上以「收視滿意度」或「得獎紀錄」為
    標準。這種做法恐屈從於「優勢族群」的視角，而弱勢聲音
    則被推向後段，導致「萬年頻譜」的僵化，違背通訊傳播基
    本法中「尊重弱勢權益、促進多元文化」的理念，也阻礙業
    者間之競爭，最終損害消費者權益。
　⒉上下架參考原則第9點要求「異動至前段頻道之新頻道經客觀
    證明優於被取代之原頻道」，此規定在實務上窒礙難行，因
    申請人須先取得頻道異動許可，才能證明新頻道的實際表現
    優於原頻道，但申請許可之前提卻課以人民無法舉證之義務
    ，顯然欠缺合理性，亦不符適當性原則。
　⒊系爭申請符合經被告備查之上下架規章，該申請乃基於收視
    率、區塊化、節目多元性及HD訊號等原則，旨在透過良性競
    爭提升優質內容。如根據收視資料，原告計畫將收視表現較
    差的「壹電視新聞台」後移至新闢設的新聞頻道區塊，並將
    「寰宇新聞台」前移，以提供更豐富多元的節目內容。此外
    ，原告母公司的問卷調查也顯示，多數用戶同意將「壹電視
    新聞台」後移。然被告仍以「影響消費者收視習慣」為由否
    決申請，其行政處分應屬違法。
　㈥被告先前曾對類似申請案予以許可或備查，如原告曾申請將
    「華視新聞台」從296台移至150台（移頻幅度達146台），
    以及將「幸福空間居家台」從14台移至125台（移頻幅度達1
    11台），此兩次申請均獲得被告許可或備查，也未見被告以
    「移頻幅度過大」或「不符區塊化原則」等理由否決。另原
    告亦曾申請將「JET TV」從80台移至45台，與本案中「寰宇
    新聞台」與「壹電視新聞台」的移頻幅度相近該等申請最終
    獲得許可或備查。而被告於112年1月3日許可原告將「寰宇
    新聞台」與「寰宇新聞台灣台」互相移頻（幅度達137台）
    ，並將「華視新聞資訊台」從296台移至52台（幅度更高達2
    44台），這兩次移頻幅度皆遠超過本案，但同樣未被否決。
    綜上，被告曾許可移頻幅度更大、新舊頻道號碼毫無關聯，
    或移頻方式與本案類似的其他頻道異動申請。然在處理涉及
    「壹電視新聞台」與「寰宇新聞台」的申請時，被告卻單獨
    以「移頻幅度過大」、「不符合區塊化原則」或「未尊重消
    費者收視習慣」等理由予以否決。可見，被告對於性質與方
    式相近的申請案，其審查標準不一，明顯違反平等原則及行
    政自我拘束原則，被告處分顯然出於恣意或其他不當考量，
    其裁量權之行使不合法。
　㈦本案的爭點屬一般法律適用範疇，本案四大核心爭點均圍繞原告之申請是否符合特定法規條文（即是否符合營運許可或備查辦法第4條第3項前段、頻道規劃許可辦法第3條第4項、第4條第1項第6款及上下架參考原則第9點之規定），以上爭點僅涉及對相關法規的解釋與適用，故法院有權直接進行判斷。　
二、聲明：
　⒈原處分關於否准「壹電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新
    聞台」使用方式與頻道位置異動之部分，均撤銷。
　⒉上開否准部分，被告應就原告系爭申請所提出數位基本頻道
    營運計劃變更申請書，就「『壹電視新聞台』頻道位置與『寰
    宇新聞台』頻道位置相互異動」，作成許可之行政處分。　
    　
肆、本件被告答辯：
一、被告答辯要旨略以：
　㈠原告變更前之原訴已無訴之利益，在法律上顯無理由：　
　　原告頻道表內「第149台」現已播送「寰宇財經台」，而非
    本件原告申請內容所稱之空頻，「寰宇新聞台」現則位於原
    告頻道表內第85台，亦非系爭申請所指之「第222台」，可
    知，本件頻道變更申請案之事實基礎於起訴後已有重大變更
    ，原告向被告所提系爭申請內容：「將基本頻道『壹電視新
    聞台』自第49台變更至第149台(空頻)，並將數位付費頻道『
    寰宇新聞台』自第222台移至基本頻道第49台」之申請標的已
    不存在，且客觀上亦無實現可能（第149台單一頻位無從同
    時播送「寰宇財經台」與「壹電視新聞台」），換言之，於
    「第149台」已由被告許可原告變更為「寰宇財經台」之現
    時情況下，不可能再將「壹電視新聞台」移至「第149台」
    ，原告若猶以變更前之原訴持續訴請本院命被告許可原告本
    件內容已不存在且客觀上無實現可能之申請標的，該訴顯無
    訴之利益，原告自無受權利保護之必要。
　㈡原告於本件發回後猶主張應適用申請時之舊法規云云，概為原告持其主觀見解重複爭執，明顯有違本件發回判決意旨，亦牴觸最高行政法院109年度上字第983號判決（下稱最高行983號判決）及本院110年度訴字第1238號判決所為闡釋，均無可取。又原告關係企業就最高行政法院109年度上字第983號判決提起再審之訴，復已由最高行政法院以112年度再字第46號判決駁回確定。
　㈢被告審查系統經營者之基本頻道變更所依據之頻道規劃許可辦法，除於該辦法第2條明定基本頻道變更應經許可之情形外，該辦法第3條則就未符合規定不予許可之情形予以明定，其中第3條第1項第8款要求同類型頻道原則上以區塊規劃，而區塊規劃應依頻道節目屬性區隔，並尊重消費者收視習慣。又，基本頻道變更涉及系統經營者是否落實公平上下架規章、頻道供應事業是否受公平上下架對待、收視訂戶權益之保障、地方政府審核基本頻道費率及市場競爭等多面向，被告審查之目的在於確保其變更符合維護消費者權益及健全產業秩序，許可基本頻道變更與否本須個案判斷，無法以所謂具體標準一體適用。因此，系統經營者基本頻道之變更即便可謂符合其他法令形式要件，惟當有不利於「增進或維持市場競爭、消費者權益及其他公共利益」之情事者，被告仍得依營運許可或備查辦法第4條第3項規定否准其基本頻道變更之申請。
　㈣原告所提收視滿意度資料中平均每機上盒收視分鐘數資料，
    「寰宇新聞台」之收視黏著度自107年起已超越「壹電視新
    聞台」，惟「寰宇新聞台」本為付費頻道性質，消費者付費
    訂閱該頻道，與列於基本頻道之新聞台（「壹電視新聞台」
    ）相較，自然更常收視。原告持比較基準不同之收視資料，
    陳稱「寰宇新聞台」之收視調查情形優於「壹電視新聞台」
    ，據以主張被告應許可本件頻道變更，難以採認。另原告提
    供凱擘公司所作之電視收視問卷調查資料，誠有引導式提問
    之疑慮，難作為「寰宇新聞台」與「壹電視新聞台」收視率
    比較之客觀基礎。
　㈤原告爭執被告未審酌「頻道內容之多樣性」、「落實多元傳
    播需求」云云，蓋被告第837次委員會議決議記載「本案綜
    合考量市場競爭、消費者權益及其他公共利益等因素」等詞
    ，此處所稱之「其他公共利益」，包含通訊傳播基本法第1
    條、國家通訊傳播委員會組織法第1條、有廣法第1條等立法
    意旨。被告於此類申請案，均將依各自具有不同特徵之個別
    案件與其具體案情內容，將前開各裁量因素納入考量。以本
    件而言，原告所申請異動頻道位置之「壹電視新聞台」與「
    寰宇新聞台」，該2頻道類型均為新聞頻道，由相關收視滿
    意度調查等資料顯示，此乃國內民眾最常收看之電視頻道類
    型，然對於在特定新聞頻道區塊內已養成固定收視習慣之社
    會大眾而言，一旦進行移頻，其所涉消費者權益，相較於其
    他類型之基本頻道，可謂影響重大，故為尊重、維護消費者
    收視習慣，被告於審查頻道位置變更時本當注意系統經營者
    是否將收視滿意度較高之頻道置於較前段頻道，且異動至前
    段頻道位置之新頻道應經客觀證明優於被取代之原頻道等有
    無客觀證據足以佐證。且「頻道內容之多樣性」之概念與與
    「提升多元文化」、「維護視聽多元化」、「對於促進多元
    文化均衡發展之影響」之概念本屬相通，為「其他公共利益
    」之範疇，均已由被告委員會議一併納入審酌。
　㈥原告所舉其他申請案件與本件顯然有異，無從比附，被告就
    系統經營者所提有線電視頻道規劃變更申請案，均須將分別
    具有不同特徵之個別案件與具體案情，綜合各裁量因素而納
    入考量。以本件而言，原告所申請異動頻道位置之頻道為新
    聞頻道，乃國內民眾最常收看之電視