臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第431號
114年12月18日辯論終結
原      告  國順預拌混凝土股份有限公司


代  表  人  劉世翔（董事長）

訴訟代理人  蔡鈞傑  律師
            陳秉怡  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  蔣慧怡（兼送達代收人）

            洪進安              
            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第213頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、永炬企業股份有限
    公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄
    公司）、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、
    良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份
    有限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限
    公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（
    下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園
    公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、慶龍預
    拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有
    限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓
    勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業
    股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則
    稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌
    混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝
    土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公
    司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東
    預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3
    大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112
    年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分），
    核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條
    第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定
    ，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並
    處新臺幣（下同）600萬元罰鍰，原告不服原處分關於其部
    分，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.被告以原告有安裝監視器及訊號傳至桃園市預拌混凝土商業
    同業公會（下稱桃市公會）為由，認定有參與聯合行為，顯
    然與客觀卷證牴觸，並於法有悖，應予撤銷：
　　⑴原告所裝設於地磅處之監視器鏡頭，僅能拍攝車輛進出之
      情形，並無法拍攝到地磅處顯示車輛重量數字之顯示器，
      且混凝土運送車輛係密閉式裝載，故無法確認車輛裝載之
      混凝土數量為何？顯見並無法以車輛數及每車所裝載之混
      凝土重量據以核算出貨數量。足證尚無法以車輛數及每車
      所裝載之混凝土重量據以核算出貨數量，另原告係配合桃
      市公會遵行一例一休之規範始安裝監視器及訊號傳至該公
      會，以自律約束不違反例假日出料之情形外，並有協助行
      政院環境部進行污染源管控之目的，蓋該部曾以函文要求
      有關營建工程、砂石場及混凝土廠等需加裝閉路監視系統
      ，臺灣區預拌混凝土工業同業公會（下或稱臺灣區公會）
      亦曾發函各會員要求照辦處理，要求落實對逸散污染物從
      源頭管理避免造成環境汙染，且根本無被告所述透過監視
      器拍攝車輛外觀即能達成辨識數量及完成聯合行為之可能
      ，然被告不僅未負舉證責任，更在無積極證據下，以擬制
      推測方式，推斷違章事實存在，所為原處分顯然違法。
　　⑵原告並無聯合行為之合意，且自原告監視器所裝設之位置
      觀之，亦無法據以確認進出之車輛，所裝載之混凝土重量
      ，無法據以核算出貨數量以達成監督、鞏固聯合行為之目
      的。依證人江○○、吳○○、蕭○○及陳○○（姓名均詳卷，下分
      別稱江員、吳員、蕭員及陳員）於114年3月11日本院準備
      程序中之證詞，可證監視器裝設目的及位置、訊號傳送至
      何處，並無法如被告所稱是用以監控出貨數量，此即可證
      明原告無法鞏固聯合行為。
　2.原告不僅與聯合行為無涉，依證人江員於本院準備程序中之
    證詞，可知原告更未參與桃園會展中心統包工程案（下稱會
    展案）及臺灣桃園國際機場第三航站區主體航廈土建工程案
    （下稱機場案），被告以原告毫未參與之工程做為認定參與
    聯合行為之憑據，顯屬無據。
　3.被告認定原告因聯合行為所取得之採購標案即「桃園市八德
    三號基地新建公營住宅的工程案」，惟依偉邦營造股份有限
    公司經理證人簡○○（姓名詳卷，下稱簡員）於114年5月27日
    本院準備程序中之證述，已完全將原處分依據予以推翻駁斥
    ，且比對上開採購標案之時間序，原告早已於107年9月提供
    料件，被告卻執109年11月後參與聯合行為取得標案為憑，
    顯然刻意違法認定原告有聯合行為，與事實完全不合。
　4.被告認定原告參與聯合分配桃園市預拌混凝土供料案件之內
    容，顯有重大違誤，蓋所有原告在桃園市提供出貨預拌混凝
    土之廠商，皆係原告本身所為承包接洽之廠商，絕非係被告
    違誤認定係因參與聯合行為所獲致者：
　　⑴被告未查明原告係設立於新竹市東區（地址詳卷）之公司
      ，根據地及主要所營業務皆在竹苗地區，僅係因鄰近新北
      市之龍華廠主要服務新北地區而附帶提供不到百分之30產
      值之預拌混凝土予桃園地區廠商，因尊重桃園市預拌混凝
      土業者及了解同行商情，與參與技術交流、聯誼活動、政
      令宣傳所需，始被動參與聯誼性質之聚會及為因此聯繫所
      需之通訊群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，
      下稱系爭微信群組），原告對於其他廠商所為協議或討論
      ，並無參與及決策之可能，遑論有能力參與聯合行為之決
      定與執行，此在行政調查階段已清楚敘明，然被告無視原
      告情形，執意作出違法之原處分，顯屬嚴重認事用法違誤
      ，應予撤銷。
　　⑵被告敘及之廠商內容包括「建越科技」、「偉邦營造」、
      「千代營造」、「豐皇營造」、「正豪營造」，皆係自長
      期與原告有合作關係之廠商，原告毋庸且根本沒有必要需
      透過參與聯合行為達到協商出貨或配合報價定價干預市場
      行為，被告在無任何佐證下，逕自認定原告有參與聯合行
      為，顯然於法有違。又參與市調小組目的係為協助臺灣區
      公會及經濟部調查產業結構，並非係出於監控數量及達到
      聯合行為之目的，此有臺灣區公會福業字第108105-4號函
      所述：「應經濟部工業局要求，請各會員配合各縣市理監
      事自108年7月起，於每月5日前將該區上月份生產數量概
      估及平均單價送公會彙整。」等語可知，被告竟將經濟部
      要求提供混凝土市場生產數量及單價之要求，及臺灣區公
      會請桃園區混凝土廠商彙整相關資料之行為，變更為違法
      目的，顯然認事用法毫無憑據。
　5.另參照本院112年度訴字第400號、第401號、第414號等判決
    意旨，可知被告認定原告有參與聯合行為之依據，顯有重大
    瑕疵：
　　⑴本院112年度訴字第400號、第401號、第414號等判決，業
      已認定慶龍公司陳述人、慶皇公司陳述人、皓勝公司陳述
      人、康地公司陳述人、徐田公司陳述人、國順公司陳述人
      等人之陳述紀錄，顯皆係被告先以口頭與以上人等進行一
      般性交談而瞭解大致全貌，而非採取一問一答之自然始末
      連貫陳述方式進行，則此等筆錄製作模式顯有未循正當行
      政調查程序之重大瑕疵疑義，又以上人等之陳述紀錄雖不
      因被告不予提供錄音資料而可逕推論係屬不實而無證據能
      力，然而，以上人等之陳述紀錄，既有前述未循正當行政
      調查程序之重大瑕疵疑義，且其等內容顯有為換取輕罰之
      利益誘導、刻意偏頗而不利原告之情節，堪認以上人等之
      陳述紀錄之證明力均已甚低，皆無從據以憑採為不利原告
      之證據。
　　⑵本院112年度訴字第400號、401號、414號等判決，已認3大
      廠均不該當被告所認於本件中有違反公平法第14條所稱聯
      合行為合意之處罰構成要件，是原處分所憑之證據，不足
      以證明原告有該當公平法第14條所稱聯合行為之足以影響
      市場供需功能之處罰構成要件。
　6.本件既無聯合行為存在，被告據以認定108至110年桃園市預
    拌混凝土營業額資料表（下稱3年度營業額資料表），其中
    認列原告之營業額及市占率之內容與實際情形有誤，茲更正
    如下：
　　⑴3年度營業額資料表中認列原告之龍華廠於108年營業額為1
      ,225,117,206元，市占率為4.77％，然原告之龍華廠係設
      於桃園市龜山區，距離新北市僅有1公里餘，因為混凝土
      出貨有時效性，考量地利之便，絕大多數皆出貨予新北市
      廠商所用，依據原告之交易金額統計表，出貨量至桃園地
      區僅在全部之30.11％，而依該比例推算，依據被告提出計
      算市占率應僅為1.4362％。
　　⑵3年度營業額資料表中認列原告之龍華廠於109年營業額為1
      ,445,291,692元，市占率為4.27％，然原告之龍華廠係設
      於桃園市龜山區，距離新北市僅有1公里餘，依據原告之
      交易金額統計表，出貨量至桃園地區僅在全部之20.38％，
      而依該比例推算，依據被告提出之計算，市占率應僅為0.
      972126％。
　　⑶3年度營業額資料表中認列原告之龍華廠於110年營業額為1
      ,765,136,657元，市占率為4.23％，然原告之龍華廠係設
      於桃園市龜山區，距離新北市僅有1公里餘，依據原告之
      交易金額統計表，出貨量至桃園地區僅在全部之33.99％，
      而依該比例推算，依據被告提出之計算，市占率應僅為1.
      437777％。
　　⑷綜上，被告以被處分人市場占有率之計算式係為：市場占
      有率=「被處分人之營業額」除以「桃園市預拌混凝土之
      總營業額」再乘以百分比100％，然既然計算營業額之用意
      在於考量是否及影響「桃園市預拌混凝土市場」程度，用
      以作為判斷聯合行為成立及法律效果為何，卻仍機械式將
      所有營業額納入，並未考量「被處分人之營業額」中無關
      桃園市營業額部分，顯然有所謬誤。　　
　㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
  1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家公司之被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土
      供料案件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市
      場之供需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為
      ；被告據以認定本案18家公司之被處分人違反公平法第15
      條第1項本文規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處5
      0萬元至5,000萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及
      徐田等5家公司之被處分人於本案調查期間均坦承不諱：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家公司之被處分人，自107年11月起，15家公司之被處
        分人透過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業
        者有採購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」
        ）進行協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地
        點原先在幾家被處分人之預拌廠輪流召開，後來改在固
        定地點即桃市公會會址召開協調會。協調分配之進行方
        式，為15家公司之被處分人於聚會當場提出桃園市有採
        購預拌混凝土需求案件之案場名稱及出貨數量，各被處
        分人先就該等案件表達供料意願，再協調各案件應由何
        家業者取得供料、何家業者配合協調出貨、何家業者配
        合虛報價格等，以利獲分配之業者最終能順利取得該供
        料案件。協調時會當場鍵入電腦檔案以投影片展示供與
        會之各被處分人確認，並無簽名、會議紀錄及開會報到
        等書面資料。108年1月起，各被處分人每週提報上週之
        實際出貨數量，桃市公會有專人負責輸入電腦彙整，並
        於聚會時將彙整表顯示於電腦中，以供與會之各被處分
        人自行抄錄其他業者之出貨數量。
　　　②系爭微信群組交換交易資訊：15家公司之被處分人建立
        系爭微信群組，透過群組溝通並交換相關交易資訊，群
        組對話內容包括個別供料案件之案場名稱、報價、同業
        互相詢價及取得該案件之意願；市調小組之查核行程及
        查核結果回報；聚會時間、地點及討論事項之通知等。
　　　③繳納及分配規費：15家公司之被處分人每月按出貨數量
        繳納規費，每月規費原依各業者之實際生產數量以每立
        方公尺1元計算，後來改為（實際出貨數量÷10,000）再
        乘上實際出貨數量計算，故出貨數量越大者，規費繳得
        越多。109年8月後，15家公司之被處分人開始參與分配
        規費，透過規費之分配，可以使未獲協調分配出貨之業
        者亦能獲取利潤，如此小型業者才有生存空間，不會從
        事削價競爭，並願意參與協調分配，使其他業者能順利
        取得經協調分配之供料案件。
　　　④組成市調小組相互查核產量：15家公司之被處分人復組
        成市調小組，輪流指派代表至彼此之營業處所查核各被
        處分人之實際生產數量及價格，以確認各被處分人之實
        際生產數量及價格是否與聚會提報之資料相符。
　　　⑤裝設監視攝影機監控出貨情形：109年11月起，除皓勝公
        司外之14家公司之被處分人均陸續於預拌廠安裝監視攝
        影機，並將攝影影像傳送至桃市公會，以監控各被處分
        人預拌混凝土之出貨情形，防止短報出貨數量。
　　　⑥3大廠亦參與協調分配：3大廠約於108年10月起加入前述
        協調分配之聯合行為。運作方式為3大廠如有欲承攬之
        供料案件，會於聚會協調當日之上午先至桃市公會提報
        協商該目標個案，以及希望其他業者配合之單價，下午
        再與15家公司之被處分人進行協調；3大廠於聚會時會
        表達某些桃園市案場為渠等之既有客戶或已簽約，希望
        15家公司之被處分人能夠支持（如配合提高報價）；會
        展案及機場案均為3大廠曾與15家公司之被處分人進行
        聚會協調之供料案件。
　2.原處分認定原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混
    凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平法第15條第1項禁
    止聯合行為之規定，確無違誤：
　　⑴根據原告公司陳述人之陳述內容，可知：①原告與其他14家
      公司確有定期聚會情形，聚會時間為每週二，聚會地點為
      桃市公會會址，3大廠則會不定期參與聚會；原告參與聚
      會人員起初為龍華廠廠長王○○（姓名詳卷，下稱王員），
      109年7月中旬後改由業務課長江員參與。聚會之內容係就
      同業提出之公告標案，共同討論要如何處理，再各自表述
      由何家業者取得供料案件，其過程係由慶皇公司副總當場
      鍵入電腦檔案並以投影片展示，以供與會業者各自表述。
      ②原告有加入系爭微信群組，加入人員前期為王員，後期
      為江員，群組對話內容主要為桃園市各供料案件之實際執
      行情形，以及通知規費繳交、開會事宜等。③15家公司之
      被處分人會輪流指派代表至彼此之營業處所查核各業者之
      實際生產數量及價格，原則上每月查核1次，查核區域分
      為東西南北中5區，原告屬於北區，桃市公會總幹事與康
      地、武雄、慶隆、大園等公司人員曾至原告之龍華廠進行
      查核；查核結果會交給總幹事，並於下次開會時鍵入電腦
      供與會業者確認。④原告有裝設監視攝影機，鏡頭對準地
      磅，攝影影像會傳送至桃市公會。
　　⑵本案調查期間，被告曾於109年9月8日、9月29日及10月20
      日（均為週二）3度前往桃市公會會址外進行現場調查，
      並發現前開日期確有本案18家被處分人之人員多人進出公
      會之情形，原告公司江員亦曾出席聚會。