臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第426號
114年11月20日辯論終結
原      告  信一預拌混凝土股份有限公司

代  表  人  楊智雄（董事長）

訴訟代理人  林樹旺  律師
            莊志成  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  洪進安              
            蔣慧怡（兼送達代收人）

            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第229頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、永炬企業股份有限
    公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄
    公司）、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、
    良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、新三亞預拌混凝土廠
    股份有限公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有
    限公司（下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（
    下稱大園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）
    、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預
    拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有
    限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓
    勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業
    股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則
    稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌
    混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝
    土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公
    司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東
    預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3
    大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112
    年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分），
    核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條
    第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定
    ，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並
    處新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰，原告不服原處分關於其
    部分，提起本件行政訴訟。　
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原處分認定含原告在內之7家公司與3大廠就「桃園會展中心
    統包工程案」（下稱會展案）及「臺灣桃園國際機場第三航
    站區主體航廈土建工程」（下稱機場案）成立聯合行為部分
    ：
　　⑴會展案之承包業者根基營造股份有限公司（下稱根基公司
      ）指定3大廠為預拌混凝土之供應廠商，原告並無任何承
      攬之機會，此案原有多家業者共同爭取此案場，原告嗣後
      知悉根基公司指定3大廠為預拌混凝土之供應廠商，原告
      根本無從爭取此案場，自無向根基公司提出報價之意義或
      必要，並非配合3大廠而未提出報價，故代理原告到會陳
      述之課長蔡○○（姓名詳卷，下稱蔡員）於接受詢問時即陳
      述原告並未向根基公司提出報價，至於其他同業有無配合
      3大廠向根基公司提出報價，原告並不清楚。原處分認定
      原告配合3大廠為報價或未報價，與事實不符。
　　⑵機場案因所需供貨數量龐大，此標案營造承攬廠商規定供
      料之預拌混凝土業者必須於桃園地區具有2條生產線，然
      原告南崁廠僅有1條生產線，故不符供料資格，無法競標
      ，即無配合出價之資格或不予出價之意義，被告明知此情
      ，故就此案並未詢問蔡員。
　　⑶原告從未就上開2案為任何報價或其他配合3大廠相關作業
      之作為，更未與其他6家公司或3大廠商就上開2案有任何
      聯絡、協商之行為。被告所謂包括原告在內之7家公司參
      與上開2案之聯合行為，原告實不知所謂7家究竟何來，此
      7家又是何人、何時、在何地與3大廠（共同或分別）為聯
      合行為之協商，原處分亦乏具體說明。
　　⑷被告所執慶龍、慶皇、皓勝、康地、徐田、國順等公司之
      陳述人之陳述紀錄，顯有違反行政調查程序相關規定之重
      大瑕疵疑義，且有與事實不符、相互矛盾及違背經驗法則
      之情形，及相關市占率之計算顯有違誤等情，業經本院11
      2年度訴字第400號、第401號、第414號等判決認定並無法
      作為3大廠涉及聯合行為之依據，並就3大廠所提之訴訟，
      判決撤銷原處分。原告就本院上開判決所載有利於原告部
      分之判決理由，均予以援用，不另一一贅述。
  2.原處分認定包括含原告在內之15家公司涉及聯合行為部分：
　　⑴原處分所為本案相關廠商從事聯合行為之事實認定，係依
      慶皇、皓勝、康地、慶龍、徐田等5家公司陳述人在被告
      調查時所製作之陳述紀錄為據，然此5家公司陳述人之陳
      述紀錄，不得據為聯合行為之認定依據。
　　⑵原告就參與桃園市預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市公
      會）繳交每噸1元規費、原告之課長蔡員參與提案討論、
      派員參與調查小組、爾後配合裝設廠區監視器等事實，業
      據蔡員於被告調查時陳述甚詳，但凡此行為不應認定成立
      聯合行為，說明如下：
      ①原告廠區裝設監視器之時間在109年11月間（或109年7月
        以後），並非107年11月成立桃市公會時即開始裝設，
        此與原處分所認定聯合行為之實施期間不符，且監視器
        影像僅能看到預拌混凝土車之出入，而不能看到車輛所
        載預拌混凝土之重量，對於查證會員廠商之出貨具體內
        容，並無助益，已據相關廠商之證人及裝設監視器之廠
        商於本院證述甚詳，故監視器之安裝，係防止會員違反
        一例一休之規定，與聯合行為無涉。又繳交規費係全體
        會員之義務，作為桃市公會之行政費用，與聯合行為無
        涉。
      ②蔡員雖參與提案討論，然僅各自表述，並無結論或任何
        拘束力，亦不因原告之提案而該案即由原告所承攬，此
        與聯合行為之構成要件顯然有間。調查小組所查知之相
        關廠商數量，提交桃市公會以作為相關廠商繳交規費之
        依據，桃市公會亦可藉此作為向相關主管廠商陳報桃園
        地區預拌混凝土數量之部分參考，此與聯合行為顯然無
        涉。
  3.市場占有率之計算違誤部分：
　  原告於108年至110年間，除桃園廠外，尚有在板橋之板橋廠
    ，此為被告所不否認。被告就3大廠之市場占有率係以3大廠
    在桃園市所轄區域內之生產廠址所生產之預拌混凝土數量予
    以計算，但對含原告在內之15家公司，則均未區分15家公司
    之營業收入有無包括桃園轄區以外工廠之出貨營業數量，而
    一律以年度營業額作為桃園地區市占率之計算基礎，業據本
    院上開判決予以指摘，原處分就此部分事實之認定，顯有違
    誤，自不待言。
  4.姑不論原告在桃市公會之上開作為並不成立聯合行為，原告
    公司陳述人蔡員就上開作為業於調查中坦承不諱，且原處分
    有關市場占有率之計算顯然有誤，既如上述，被告關於含原
    告在內之15家公司涉及聯合行為之事實認定，即有違誤，原
    處分自無從予以維持，應予撤銷。
  ㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案
      件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供
      需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為。被告
      據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文
      規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,00
      0萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及
      徐田公司等5家公司之陳述人於本案調查期間均坦承不諱
      ：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家被處分人，自107年11月起，15家公司之被處分人透
        過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業者有採
        購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」）進行
        協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地點原先
        在幾家被處分人之預拌廠輪流召開，後來改在固定地點
        即桃市公會會址召開協調會。協調分配之進行方式，為
        15家公司之被處分人於聚會當場提出桃園市有採購預拌
        混凝土需求案件之案場名稱及出貨數量，各被處分人先
        就該等案件表達供料意願，再協調各案件應由何家業者
        取得供料、何家業者配合協調出貨、何家業者配合虛報
        價格等，以利獲分配之業者最終能順利取得該供料案件
        。協調時會當場鍵入電腦檔案以投影片展示供與會之各
        被處分人確認，並無簽名、會議紀錄及開會報到等書面
        資料。108年1月起，各被處分人每週提報上週之實際出
        貨數量，桃市公會有專人負責輸入電腦彙整，並於聚會
        時將彙整表顯示於電腦中，以供與會之各被處分人自行
        抄錄其他業者之出貨數量。
　　　②微信群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，下
        稱系爭微信群組）交換交易資訊：15家公司之被處分人
        並建立系爭微信群組，透過群組溝通並交換相關交易資
        訊。系爭微信群組對話內容包括個別供料案件之案場名
        稱、報價、同業互相詢價及取得該案件之意願，市調小
        組之查核行程及查核結果回報，聚會時間、地點及討論
        事項之通知等。
　　　③繳納及分配規費：15家公司之被處分人每月按出貨數量
        繳納規費，每月規費原依各業者之實際生產數量以每立
        方公尺1元計算，後來改為（實際出貨數量÷10,000）再
        乘上實際出貨數量計算，故出貨數量越大者，規費繳得
        越多。109年8月後，15家公司之被處分人開始參與分配
        規費，透過規費之分配，可以使未獲協調分配出貨之業
        者亦能獲取利潤，如此小型業者才有生存空間，不會從
        事削價競爭，並願意參與協調分配，使其他業者能順利
        取得經協調分配之供料案件。
　　　④組成市調小組相互查核產量：15家公司之被處分人復組
        成市調小組，輪流指派代表至彼此之營業處所查核各被
        處分人之實際生產數量及價格，以確認各被處分人之實
        際生產數量及價格是否與聚會提報之資料相符。
　　　⑤裝設監視攝影機監控出貨情形：109年11月起，15家公司
        除皓勝公司外之14家公司之被處分人均陸續於預拌廠安
        裝監視攝影機，並將攝影影像傳送至桃市公會，以監控
        各被處分人預拌混凝土之出貨情形，防止短報出貨數量
        。
　　　⑥3大廠亦參與協調分配：3大廠約於108年10月起加入前述
        協調分配之聯合行為。運作方式為3大廠如有欲承攬之
        供料案件，會於聚會協調當日上午先至桃市公會提報協
        商該目標個案，以及希望其他業者配合之單價，下午再
        與15家公司之被處分人進行協調。3大廠於聚會時會表
        達某些桃園市案場為渠等之既有客戶或已簽約，希望15
        家公司之被處分人能夠支持（如配合提高報價）；會展
        案及機場案均為3大廠曾與15家公司之被處分人進行聚
        會協調之供料案件。
　2.原處分認定原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混
    凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平法第15條第1項禁
    止聯合行為之規定，確無違誤：
　　⑴根據原告公司陳述人蔡員之陳述內容，可知：①原告自桃市
      公會成立後即陸續參與每週二聚會，參與聚會人員為總經
      理蔣○○（姓名詳卷，下稱蔣員）及南崁廠業務課長蔡員。
      聚會之內容係就同業提出之公告標案，共同討論要如何處
      理，再各自表述由何家業者取得供料案件，其過程係由慶
      皇公司副總當場鍵入電腦檔案並以投影片展示，以供與會
      業者各自表述；②原告有加入系爭微信群組，加入人員為
      蔡員，群組中有關正益營造之發言，係因該營造廠距離原
      告較近，故理應由原告供料。③15家公司之被處分人成立
      市調小組之目的，在訪查同業之生產數量及價格等市場資
      料，原告屬於其中之北區，並指派邱先生擔任查核人員，
      查核方式係以詢問方式為之，由被查核者提供生產數量、
      價格及最近之案源。原告曾查核之同業包括徐田、大園及
      國普等公司，查核所得之資料會交給桃市公會總幹事彙整
      處理，以供每週二聚會時確認是否有誤。④同業於每週二
      聚會時曾討論裝設監視攝影機事宜，原告亦有裝設監視攝
      影機。
　　⑵本案調查期間，被告曾於109年9月8日、9月29日及10月20
      日（均為週二）3度前往桃市公會會址外進行現場調查，
      並發現前開日期確有本案18家公司之被處分人之人員多人
      進出公會之情形，原告人員蔣員及蔡員亦曾出席聚會。
　　⑶15家公司之被處分人組成系爭微信群組，並於群組內交換
      相關交易資訊，對話內容包括個別供料案件之案場名稱、
      報價、同業互相詢價及取得該案件之意願，市調小組之查
      核行程及查核結果回報，聚會時間、地點及討論事項之通
      知等：
      ①108年6月28日，原告在群組內詢問黃墘溪上游水質改善
        工程之主辦廠商為哪一家業者，經康地公司回應渠已簽
        約後，原告復向康地公司確認應以何等數額進行報價。
      ②108年9月11日，祥鑫公司在群組內表示對於埔心工地將
        以245－2350之規格及價格進行報價，並獲慶隆公司及良
        邦公司發言相挺。
      ③108年9月16日，新三亞公司及良邦公司在群組內傳送市
        調小組查核表，要求參與查核之人員與被查核同業準時
        配合，並獲永炬公司、慶皇公司及武雄公司回覆表示同
        意。
      ④108年10月28日，原告在群組內詢問營造業者正益於○○路
        0段00號旁之供料案件應如何辦理，並獲慶隆公司回覆
        前開案件由其承作，請原告高抬貴手。
　　⑷被告於本案調查期間，曾向監視攝影機之安裝廠商展通通
      信工程有限公司（下稱展通公司）進行調查，展通公司人
      員表示，15家公司除皓勝公司外之14家公司之被處分人確
      實自109年底起陸續委請該公司安裝監視攝影機，安裝位
      置包括預拌廠大門出入口、過磅處及出料口；監視攝影之
      影像會傳送至桃市公會，可於該處即時監看。
　　⑸綜上，有關原告及其他被處分人透過聚會協調分配桃園市
      供料案件一節，有本案其他被處分人之陳述紀錄、被告現
      場調查拍攝照片、系爭微信群組對話內容及監視攝影機安
      裝廠商之陳述內容等事證可稽，前開事證呈現之內容亦屬
      吻合，又原告亦不否認確實有加入系爭微信群組交換相關
      交易資訊、組成市調小組相互查核生產數量及安裝監視攝
      影機等情，則原處分認定原告及其他被處分人合意共同分
      配桃園市預拌混凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平
      法第15條第1項禁止聯合行為之規定，確無違誤。
　3.原告及其他被處分人之合計市場占有率約為桃園市預拌混凝
    土市場之4成，本案聯合行為確足以影響桃園市預拌混凝土
    市場之供需功能：
　　⑴本案產品市場部分：預拌混凝土係由砂石、水泥、爐石粉
      、飛灰及水摻配而成之簡單加工產品，技術單純、產品同
      質性高，主要用於住宅、橋樑、道路、港口、機場、捷運
      等營造土木工程，並無其他替代品，故本案之產品市場界
      定為預拌混凝土市場；本案地理市場部分：預拌混凝土從
      攪和初凝到澆置時間短暫，凝固後即不能使用，此產品特
      性造成運距受限；且依相關施工規範，混凝土自開始拌合
      至運抵工地完成澆置應在90分鐘內，公共工程對於預拌混
      凝土廠之評估限於工地附近20公里運距內，故難以跨縣市
      運送；又針對被告以行政區域劃定預拌混凝土之地理市場
      範圍之作法，行政法院先前判決亦予肯定。是以，因原告