臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第425號
114年11月20日辯論終結
原      告  武雄實業股份有限公司


代  表  人  李興和（董事長）

原      告  良邦建材有限公司


代  表  人  邱建智（董事）                        
原      告  祥鑫興業股份有限公司


代  表  人  簡瑞慶（董事長）

共      同
訴訟代理人  謝彥安  律師
複 代理 人  陳盈州  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  洪進安              
            蔣慧怡（兼送達代收人）

            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第119頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告武雄實業股份有限公
    司（下稱原告武雄公司）、原告良邦建材有限公司（下稱原
    告良邦公司）、原告祥鑫興業股份有限公司（下稱原告祥鑫
    公司，與原告武雄公司及原告良邦公司合稱時則稱原告）、
    與永炬企業股份有限公司（下稱永炬公司）、國普混凝土工
    業股份有限公司（下稱國普公司）、信一預拌混凝土股份有
    限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公
    司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下
    稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公
    司）、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶
    龍預拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股
    份有限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下
    稱皓勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田
    企業股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱
    時則稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市
    預拌混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌
    混凝土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺
    泥公司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及
    亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（
    下稱3大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故
    於112年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分
    ），核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第
    15條第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項
    規定，命原告各自原處分送達之次日起，應立即停止違法行
    為，並分別處原告武雄公司新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰
    、原告良邦公司1,000萬元罰鍰、原告祥鑫公司600萬元罰鍰
    。原告均不服原處分關於其等各自部分，合併提起本件行政
    訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.被告僅以其他被處分人之陳述紀錄，作為認定本件聯合行為
    之佐證，惟該等陳述紀錄之真實性與合法性，均存有重大爭
    議，難以逕採，被告應當負舉證責任：
　　⑴依最高行政法院105年度裁字第1524號裁定意旨，被告引用
      之證人證詞，需嚴格證明被處分人真有參與聯合行為，否
      則尚不足以證明廠商有聯合行為之合意。被告雖主張原告
      與其他同業有互動與討論，然並無具體共識或約定其他出
      料規範，難以認定有「合意」及「同步實施」之事實，尚
      不足認屬聯合行為。
　　⑵依證人陳○○（按：指監視器之安裝廠商展通通信工程有限
      公司〈下稱展通公司〉負責人，下稱陳員）於本院114年3月
      25日準備程序之證詞，可見被告所提出107年及108年間，
      與監視器實際安裝為109年，二者相差近2年，明顯無關聯
      性，故被告稱原告存在利用監視器互相監督出料數量，實
      屬無據。
　　⑶依證人呂○○（按：指代理慶皇公司到會陳述之陳述人，下
      稱呂員）於本院114年5月13日準備程序之證詞，可知被告
      對呂員進行調查時，用誘導式方式引導回答，呂員對其陳
      述紀錄所言，仍有多處否認，不應率爾推斷呂員於調查時
      之陳述完全與事實相符，且呂員於被告處並未具結作證，
      故應以呂員至本院開庭時有當庭具結所為之證詞為準。又
      公平法所規範之聯合行為，其法律概念及構成要件涉及專
      業且複雜，一般民眾難以準確理解其內涵與法律效果。呂
      員於庭訊中亦明確表示，對於「聯合行為」一詞之意義並
      不瞭解，甚至無從區分，豈可能會如陳述紀錄所記載侃侃
      而談聯合行為，足見其陳述紀錄所記載完全非真實情況，
      更遑論意識到其自身言行可能為法律所禁止之範疇。是以
      ，被告未先釐清並釋明相關法律概念，卻逕以誘導式問答
      要求呂員確認所謂「聯合行為」之事實，顯然違反程序原
      則，所取得之答案，自難認係呂員真實意思表示，亦難具
      證據上之可信性。
　　⑷依證人王○○（按：指代理慶隆公司到會陳述之陳述人，下
      稱王員）於本院114年5月13日準備程序之證詞，可見王員
      於陳述紀錄所述多數內容僅屬「聽聞」，係由公司內部其
      他人員參與會議後回報所得，並非親身參與或直接經歷。
      何況王員早於109年4月14日即已辭去桃園市預拌混凝土商
      業同業公會（下稱桃市公會）第一屆理事長職務，對於10
      9年以後之事實並無實際接觸與觀察，其所涉資訊來源顯
      然不足。王員亦表示對於「聯合行為」一詞之法律意涵並
      無清楚認知，其所理解之內容，多係來自報章媒體與片段
      印象，並非基於法律專業知識或實務經驗，對於調查內容
      之理解與回應，自難具備法定陳述所應有之正確性。
　　⑸被告於調查時所作之陳述紀錄，顯係以預繕打備置及套用
      例稿般之相關回答內容，之後再依據各別人等少部分不一
      致陳述部分予以作局部增減或刪改，而非採取一問一答之
      自然始末連貫陳述方式進行，則此等筆錄製作模式顯有未
      循正當行政調查程序之重大瑕疵疑義，此業經本院112年
      度訴字第400號判決肯認之，亦不當具備證據能力。被告
      至今仍稱陳述紀錄均經陳述人閱覽並簽名，惟依證人呂員
      、王員、陳員之庭訊證詞，實際上被告調查過程係由被告
      預先撰擬內容，再用高度引誘陳述人之方式使其作出回答
      。陳述人陳述結束後，往往未能逐一逐項核對內容，更無
      從確認是否完全符合其真實陳述。
　2.原告無聯合行為之合意：
　　⑴原告雖有調整價格之行為，惟因原處分記載期間，為新冠
      病毒肆虐全球期間，全球原物料上漲，原告有可能為因應
      原物料上漲，造成之成本增加，進而調整價格，且原告調
      整價格幅度，皆為微幅調整，並不能做為有聯合行為之合
      意。
　　⑵被告雖有拍攝109年9月8日、109年9月29日及109年10月20
      日之3日的桃市公會聚會人員進出之情，惟並未具體舉證
      上開3次聚會原告在會場內皆為聯合行為之行為，可能僅
      是正常商會聚會，甚而其中原告祥鑫公司，亦並未必就每
      次聚會皆有參與，故應認此部分不能做為原告有無聯合行
      為之證據。
　　⑶原告雖曾加入微信群組（按：指「混凝土技術研討會」微
      信群組，下稱系爭微信群組），但該群組僅作為會議通知
      、工地排程及一般市場情況之溝通工具，並非價格協調平
      臺。原告之實際報價，均係依據自身成本結構與個別業主
      洽商結果決定，從未受群組訊息影響。被告所提出之系爭
      微信群組對話紀錄係片段截圖，既欠缺完整脈絡，且多為
      業務人員交流，難以據此推論存在聯合行為之合意：
　　　①原告良邦公司並無在群組主動揭露或協調報價金額之行
        為，如偶有他業者於群組發表案場訊息或自述報價，原
        告良邦公司未予回應、未參與協調，且公司最終報價均
        依內部成本與客戶個別談判決定，與群組內容無涉。
　　　②原告祥鑫公司雖有於群組公開報價，公開報價之原因，
        係向同業做接觸相關案件之心得分享，提供大概業主希
        望的報價為何，供同業討論，並無意參與聯合行為，且
        公開報價之案場皆未成交。
　　　③原告武雄公司加入群組目的係為與同業交流及告知同業
        不良案場資訊，且被告於調查時所提出之對話紀錄截圖
        ，並無完整前後之對話，並無法據以得知原告武雄公司
        有於群組中交換敏感資訊之事實，且亦無法證明原告武
        雄公司有聯合行為之合意。況且原告武雄公司於109年
        即已退出該群組。
　　　④綜上，系爭微信群組相關對話充其量僅能反映業界正常
        之業務往來，與聯合行為全無關聯。被告僅憑零碎片段
        ，遽以裁罰，顯屬欠缺正當性，自難成立。況且，系爭
        微信群組對話內容均無任何涉及109年7月7日、同年9月
        8日、同年9月29日、同年10月20日等4次聚會之相關聯
        繫、討論或協調內容，則此一證據無論係單獨或與其他
        事證綜合以觀，均難認得據為證明原告有該當公平法第
        14條所稱聯合行為合意之證據。
　　⑷觀諸被告所提出之陳述紀錄，均未提及任何關於原告等3家
      公司曾有要求其他公司配合提高預拌混凝土供料報價之陳
      述，無論係單獨或與其他事證綜合以觀，自難認得據為證
      明原告就此有該當公平法第14條所稱聯合行為之合意之證
      據。被告並未具體舉證原告有聯合行為之合意，其所作成
      原處分率認原告有就相關案場為聯合行為之討論及協調，
      均無可採。
　3.原告之市場占有率低，憑其之力不足影響市場：
　　被告於原處分中稱「18家被處分人107年至110年於桃園市預
    拌混凝土市場之占有率各年合計為4成，所生之限制競爭之
    效果，顯足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭」。惟被告忽
    略仍有6成之市場占有率非屬原告及其他本件被處分人，顯
    見被告並未全盤衡量整體市場狀況，原告並無可能影響市場
    供貨情況。況原告祥鑫公司主要客戶為散戶，原告良邦公司
    市場占有率達7％至8％，原告武雄公司不清楚其市場占有率，
    而被告於不清楚詳細市場占有率之情況下，據以計算所有本
    件被處分人之市場占有率為4成，顯有違誤。實際上，原告
    之市場占有率低，並未具有影響市場之影響力，被告認原告
    顯足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭，顯不足採。
　4.原告之行為並無足以影響市場供需功能：
　　原告從未與他人間有任何聯合行為之合意，亦無任何可資證
    明存在「鞏固」或「監督」機制之行為。被告並未舉證證明
    原告有任何「質」的要素足以構成聯合行為，既無合意、無
    共同行動，更無市場控制機制，自難謂已符合聯合行為之構
    成要件，遑論產生「足以影響市場競爭」之效果。退步言，
    縱認原告於「質」的要素尚有符合聯合行為之構成要件，然
    而，原告於「量」的要素，因市占率低，市場力量不足以操
    控市場，顯見原告並無同時符合「質」的要素及「量」的要
    素，故原告之行為並不足以影響市場供需功能。
　5.107及108年間，各廠商並尚未安裝監視器設備，故該監視器
    與本案所涉之期間及行為，與原處分主文記載顯不相符：
　　於107年及108年間，各廠商尚未安裝監視器設備，以該監視
    器所涉情節與本案涉及期間及行為，時間上即已顯著不符，
    自難作為本案認定「聯合作為」之佐證依據。再者，證人陳
    員亦證明，監視器之實際安裝係於109年9月方始進行，時間
    上與原處分認定之事實顯有出入，且監視器之裝設位置、訊
    號傳輸範圍，均無法如被告所稱用以監控出貨數量。此一事
    實足資證明原告並無透過監視器進行鞏固聯合行為之可能，
    僅有安裝監視器之行為與陳述紀錄之模糊片斷，即遽認原告
    有聯合行為之合意，自嫌速斷。
  ㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案
      件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供
      需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為。被告
      據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文
      規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,00
      0萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及
      徐田等5家公司之被處分人於本案調查期間均坦承不諱：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家被處分人，自107年11月起，15家公司之被處分人透
        過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業者有採
        購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」）進行
        協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地點原先
        在幾家公司之被處分人之預拌廠輪流召開，後來改在固
        定地點桃市公會會址召開協調會。協調分配之進行方式
        ，為15家公司之被處分人於聚會當場提出桃園市有採購
        預拌混凝土需求案件之案場名稱及出貨數量，各被處分
        人先就該等案件表達供料意願，再協調各案件應由何家
        業者取得供料、何家業者配合協調出貨、何家業者配合
        虛報價格等，以利獲分配之業者最終能順利取得該供料
        案件。協調時會當場鍵入電腦檔案以投影片展示供與會
        之各被處分人確認，並無簽名、會議紀錄及開會報到等
        書面資料。108年1月起，各被處分人每週提報上週之實
        際出貨數量，桃市公會有專人負責輸入電腦彙整，並於
        聚會時將彙整表顯示於電腦中，以供與會之各被處分人
        自行抄錄其他業者之出貨數量。
　　　②系爭微信群組交換交易資訊：15家公司之被處分人並建
        立系爭微信群組，透過群組溝通並交換相關交易資訊，
        群組對話內容包括個別供料案件之案場名稱、報價、同
        業互相詢價及取得該案件之意願，市調小組之查核行程
        及查核結果回報，聚會時間、地點及討論事項之通知等
        。
　　　③繳納及分配規費：15家公司之被處分人每月按出貨數量
        繳納規費，每月規費原依各業者之實際生產數量以每立
        方公尺1元計算，後來改為（實際出貨數量÷10,000）再
        乘上實際出貨數量計算，故出貨數量越大者，規費繳得
        越多。109年8月後，15家公司之被處分人開始參與分配
        規費，透過規費之分配，可以使未獲協調分配出貨之業
        者亦能獲取利潤，如此小型業者才有生存空間，不會從
        事削價競爭，並願意參與協調分配，使其他業者能順利
        取得經協調分配之供料案件。
　　　④組成市調小組相互查核產量：15家公司之被處分人復組
        成市調小組，輪流指派代表至彼此之營業處所查核各被
        處分人之實際生產數量及價格，以確認各被處分人之實
        際生產數量及價格是否與聚會提報之資料相符。
　　　⑤裝設監視攝影機監控出貨情形：109年11月起，15家公司
        除皓勝公司外之14家公司之被處分人均陸續於預拌廠安
        裝監視攝影機，並將攝影影像傳送至桃市公會，以監控
        各被處分人預拌混凝土之出貨情形，防止短報出貨數量
        。
　　　⑥3大廠亦參與協調分配：3大廠約於108年10月起加入前述
        協調分配之聯合行為。運作方式為3大廠如有欲承攬之
        供料案件，會於聚會協調當日之上午先至桃市公會提報
        協商該目標個案，以及希望其他業者配合之單價，下午
        再與15家公司之被處分人進行協調。3大廠於聚會時會
        表達某些桃園市案場為渠等之既有客戶或已簽約，希望
        15家公司之被處分人能夠支持（如配合提高報價）。會
        展案（按：指桃園會展中心工程案）及機場案（按：指
        臺灣桃園國際機場第三航站區主體航廈土建工程）均為
        3大廠曾與15家公司之被處分人進行聚會協調之供料案
        件。
　2.原處分認定原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混
    凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平法第15條第1項禁
    止聯合行為之規定，確無違誤