臺北高等行政法院　公平交易法（2025-10-01）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
112年度訴字第414號
                                    114年8月20日辯論終結
原      告  國產建材實業股份有限公司

代  表  人  徐蘭英（董事長）

訴訟代理人  洪國勛  律師
            陳秋華  律師
上  一  人
複 代理 人  張天界  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  洪進安              
            蔣慧怡（兼送達代收人）

            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
　　本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第435頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
　　緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認永炬企業股份有限公司（
    下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄公司）
    、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、良邦建
    材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份有限公
    司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公司（
    下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下稱慶
    隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公司）
    、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝
    土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有
    限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有限公司（下稱慶
    皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、康地
    建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業股份有限公司（
    下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），
    於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象
    及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功
    能，而原告、臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）及亞
    東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠則約
    於108年10月間加入上開參與協調分配，故以上18家公司均
    違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合行為
    之禁制規定，遂依同法第40條第1項規定，以112年2月20日
    公處字第112008號處分書（下稱原處分）命原告自原處分送
    達之次日起，應立即停止違法行為，並處新臺幣（下同）5,
    000萬元罰鍰，原告不服原處分關於其部分，提起本件行政
    訴訟。　　
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原處分顯有認定事實不依證據，違反行政程序法第9條有利
    或不利一律注意原則之違法：
　　⑴原處分認定原告於108年10月開始參與桃園市預拌混凝土商
      業同業公會（下稱桃市公會）之案件協調分配，唯一證據
      僅有慶龍、慶皇、徐田、皓勝、康地等5家公司之陳述人
      （按：陳述人之真實姓名均詳卷，以下所述各公司均同）
      於調查中為求減免處罰所為之不實陳述外，並無其他事證
      ，然其等陳述不僅相互矛盾，且與諸多受調查對象之陳述
      顯不相符。且原處分認定原告間自108年10月起迄受調查
      當時（即110年1月間）僅有2件協調分配案，此顯與常理
      有違，故原處分顯有認定事實不依證據之違法。
　　⑵原處分所稱上開5家公司之陳述人於調查中之陳述，康地公
      司陳述人指稱原告於108年10月起開始參與桃市公會之案
      場協調分配之2次陳述前後矛盾，不足為採，且康地公司
      既係自109年3月才開始參與分配協調會議，其就108年10
      月狀況之描述，顯並非其自身見聞，僅屬傳聞或臆測，其
      陳述自不具任何可信性。徐田公司陳述人並未指稱原告於
      108年10月起開始參與桃市公會之案件協調分配。至於皓
      勝公司陳述人之前後陳述，其既自承從未參與過3大廠之
      協調會議，亦不清楚3大廠協調後分配到之案件為何，則
      其指稱3大廠於108年10月左右加入協調，顯非其所見所聞
      ，僅屬傳聞臆測之詞，並不足採。又非上開5家公司均有
      指稱原告於108年10月起開始參與桃市公會之案件協調分
      配，尤其是慶龍公司陳述人之陳述，並非其親身見聞之事
      實，僅屬傳聞證據，且為減輕慶龍公司之處罰而對原告為
      不利之證述，自不得作為認定原告違法之證據。再者，就
      原處分所依憑之上開5家公司之陳述人於調查中陳述，竟
      有皓勝、慶皇、慶龍等3家公司之陳述人之陳述紀錄中關
      於聯合行為細節之描述敘述、用詞幾乎完全雷同，再參以
      慶皇、慶龍等2家公司之陳述人到院證述，可知相關陳述
      紀錄均係被告以預先完成之答詢問題與內容後，再由其等
      簽署所作成，顯係單純配合被告調查方向，並非其等親口
      陳述內容，更與事實不符，故相關陳述記錄之可信性顯有
      疑義，並不可採。原處分就此顯有認定事實不依證據之違
      法。
　　⑶被告並無證據證明原告確有就桃市公會進行案場協調分配
      ，且有多位其他家公司之陳述人之陳述紀錄，明確指出原
      告參與桃市公會活動係為上課、法令宣導或單純交誼，被
      告並無證據證明原告有出席109年9月8日下午之桃市公會
      聚會。又依被告於109年9月29日及10月20日所拍照片，亦
      僅能佐證原告相關人員當日有至桃市公會聚會，但無法具
      體證明原告有何被告所指協調分配案場等行為。然被告卻
      不採用祥鑫、新三亞、大園、國普、永炬、武雄、良邦、
      慶隆等8家公司之陳述人對原告有利之陳述，以及同為3大
      廠之臺泥及亞東公司均表示係受邀參與桃市公會會議，並
      未參與任何桃園區案場討論，與前述桃園在地業者所述相
      符，被告亦未敘明其不採用之理由，則原處分顯有認定事
      實不依證據，違反行政程序法第9條有利或不利一律注意
      原則之違法。
　　⑷對照其他被處分人109年間4000psi（強度280kgf/cm3）預
      拌混凝土之平均銷售單價約落在2,100元至2,400元上下，
      縱為單價較高之國普公司，亦落在2,600元上下。原告於
      桃園會展中心統包工程案（下稱會展案）就4000psi預拌
      混凝土之數次報價依序為2,820元、2,620元、2,690元、2
      ,660元，於臺灣桃園國際機場第三航站區主體航廈土建工
      程（下稱機場案）就強度280kgf/cm3預拌混凝土之報價為
      2,630元，可知原告報價與其他小廠相差甚遠，由此可證
      ，原告提供之4000psi（強度280kgf/cm3）預拌混凝土於
      價格、品質上，與其他加入微信群組之桃市公會會員全然
      不同，兩者顯有市場區隔，此節亦有其他被處分人之陳述
      可證，原告就該2案之報價，全係依據合理之商業考量，
      並無違法，故原處分認定原告有參與聯合行為，顯有認定
      事實不依客觀證據之違法。
　2.原處分指摘原告參與會展案之部分：
　  ⑴武雄、良邦、慶隆等公司之陳述人明確陳述，會展案之營
      造業者根基營造股份有限公司（下稱根基公司）或桃園市
      公共工程案件，通常會指定3大廠提供之物料，而非其他
      小廠之物料。原處分依據慶皇、慶龍及徐田等3家公司之
      陳述人於調查中陳述，遽認原告有參與109年7月7日會展
      案協調分配，顯有認定事實未依證據之違法。
　  ⑵原處分認定之事實，亦與慶皇及徐田2家公司之陳述人之陳
      述內容不符：
      依據原處分理由欄位所載，可見原處分係以慶皇、慶龍及
      徐田等3家公司之陳述人之陳述，作為認定此段違法行為
      之依據。惟原處分認定之事實，與慶皇公司陳述人之陳述
      並不相符，蓋由慶皇公司陳述人之陳述紀錄，可知2,350
      元之報價，係根基公司自行向其他7家公司要求，非如原
      處分所載，係由15家公司協調後之報價。另依徐田公司陳
      述人之陳述紀錄，可知徐田公司根本沒有提到3大廠要求
      其他7家公司配合提高價錢，且亦明確指出該公司未報價
      之原因為其產能無法配合該案數量，與原處分認定徐田公
      司係因配合3大廠要求故未報價一節，顯然不符，故原處
      分之認定，顯然與卷內客觀證據不符。
　　⑶另閱覽另案原告慶龍、大園、慶皇、慶隆等公司之專卷資
      料或共卷資料，均無渠等向根基公司進行報價之資料，且
      被告檢附之根基公司110年1月29日根字第1100625號函附
      件二各廠商報價金額，亦全未附卷供查閱，故原告否認其
      他被處分人向根基公司之報價為2,700元/立方公尺。再者
      ，依根基公司估價單上雙底線框處記載：感謝您的報價，
      請於7月6日前，回傳本估價單至本公司採購部等語，可知
      根基公司上開函文附件二所載報價日期，均非第1次報價
      ，而係後續議價後之回覆。抑有進者，有武雄、康地、祥
      鑫、良邦、信一、永炬等6家公司之陳述人陳述渠等因市
      場因素而未就會展案進行報價，此非原告有進行分配協調
      之結果，且桃園市政府的公共工程或根基公司只用採原告
      、臺泥公司及亞東公司3大廠（下或合稱3大廠）的預拌混
      凝土，3大廠規模與品牌形象與其他桃園在地業者相差甚
      多，原告並無與其他在地業者協商之必要，由此亦證，原
      處分之認定顯與客觀事實不符，並不可採。
　　⑷會展案最終由3大廠承攬且金額接近，係由需求者根基公司
      提出之要約價格及其議價策略所造成，原告等廠商並無可
      能以聯合行為控制價格之能力，此可參亞東公司之陳述書
      。原處分僅以4000psi（強度280kgf/cm3）預拌混凝土之
      單一報價，認定原告有參與聯合行為，洵屬無據。且4000
      psi（強度280kgf/cm3）預拌混凝土並非具代表性之規格
      ，被告辯稱4000psi（強度280kgf/cm3）預拌混凝土是業
      界普遍採用之規格云云，顯無視營建廠就各案場均有不同
      物料規格之需求，縱使4000psi（強度280kgf/cm3）預拌
      混凝土是業界普遍採用之規格，然此亦無法證明原告與其
      他被處分人有就各案場進行協調分配之聯合行為。再查，
      原告與根基公司就「混凝土（I型）4000P材料」係以2,66
      0元成交，原處分無視其他被處分人亦有就其他物料提出
      報價，僅單以原告歷次報價其中「混凝土（I型）4000P材
      料」於109年7月22日下午之單一報價2,690元，即認定原
      告有參與聯合行為，顯有認定事實不依客觀證據之違法。
　　⑸原處分均全然忽視亞東公司與原告歷次報價，均有各自合
      理商業考量，且除初次報價外，均係與根基公司承辦人員
      討論後而調整報價，原處分恣意挑選歷次報價中價格較接
      近者，即率爾認定3大廠間有進行分配協調之聯合行為，
      就此顯有認定事實不依客觀證據之違法。
　3.原處分指摘原告參與機場案之部分：
　　⑴被告現場拍攝原告相關人員於109年10月20日出席桃市公會
      ，僅能證明原告相關人員當日有前往桃市公會，無法證明
      原告有何參與協調分配任何案場。原處分依據慶皇、慶龍
      及徐田等3家公司之陳述人於調查中陳述，及被告於109年
      10月20日所拍照片，認定原告於109年10月20日參與機場
      案協調分配，顯有認定事實未依證據之違法。
　　⑵依被告所整理機場案時序表，可知被告所認定之聯合行為
      合意期間第2度招標期間（即109年10月20日），惟認定原
      告有聯合行為報價期間則為第3度招標期間（即110年4月2
      9日至30日），原告或任何廠商當時均無從預料會有第3度
      招標而有另為報價之需求，況第3度招標與第2度招標時之
      主要投標廠商全然不同，且亦距離原處分所稱之分配協調
      日期109年10月20日，長達半年之久，足認該2次客觀報價
      環境相差甚大，顯然無從由原告於第3度招標後之報價，
      推論3大廠於第2度招標時，即有參與協調分配之聯合行為
      ，足見原處分所依據之證據，均無從推論原告就該案場有
      參與協調分配之聯合行為。
　　⑶又機場案第2度招標當時，主要係由「大陸工程股份有限公
      司及日商華大成營造工程股份有限公司台灣分公司與大陸
      工程股份有限公司」（下稱大陸工程團隊）及「韓國三星
      Samsung C&TCorporation與榮工工程股份有限公司」（下
      稱三星榮工團隊）兩大投標團隊進行投標，並通過資格審
      查，原告當時係向大陸工程團隊報價，並未向三星榮工團
      隊報價，惟最終大陸工程團隊並未通過規格標審查，倘原
      告有意爭取該案供料或有聯合行為，不可能僅向其中一投
      標團隊報價，而理應同時向二大投標團隊報價，足見原告
      並無就該案預拌混凝土供應，進行協商與分配之動機與行
      為。
　　⑷原告就機場案之4000psi（強度280kgf/cm3）預拌混凝土之
      報價為2,630元，其他業者之報價分別為2,550元、2,540
      元、2,620元、2,610元、2,600元、2,650元，各業者之報
      價顯均有落差，若對照原處分就會展案係以最終報價金額
      差距甚小作為認定有聯合行為之依據（3大廠之報價僅差1
      0元，分別為2,670元、2,680元及2,690元），則依相同標
      準，機場案之報價金額最大差距高達110元，顯無從認定
      原告間有何聯合行為。原處分認定聯合行為之標準不一，
      且刻意忽略有報價明顯差異之情形，貿然認定該案亦有聯
      合行為，且在無其他事證或動機下，逕認原告有參與協議
      之事實，而未究明原告並未直接向招標機關報價，且最終
      該案並非由大陸工程團隊得標等事實，顯有認定事實未依
      證據之違法。
　4.原處分對原告處以公平法第40條第1項前段規定之最高額罰
    鍰5,000萬元，有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則
    之違法：
　　⑴原處分就18家被處分人處罰之金額並不相同，並就原告處
      以公平法第40條第1項前段規定之最高額罰鍰5,000萬元，
      卻未具體說明理由（例如：被處分人原告、臺泥及亞東等
      公司曾多次因聯合行為被本會處分，具體案件數量及計算
      基準為何？3大廠於108年至110年於桃園地區之營業規模
      分居前三，依據為何？）原告無從得知原處分是否有認定
      事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法，且原處分認
      定原告具體參與之會展案及機場案，後者原告係於第2度
      招標時向大陸工程團隊報價，而大陸工程團隊並非最終得
      標廠商，故原告就該案自始並未獲取任何利益，又原告既
      未加入桃市公會、未參與該公會市調小組、微信群組，亦
      未配合安裝監視器，違法情節顯然較其他15家公司輕微，
      卻遭原處分處以最高額罰鍰，顯不合理，且同為原處分歸
      類為3大廠之亞東公司罰鍰金額僅為3,000萬元，被告並未
      敘明裁罰差別待遇之理由，亦證原處分認定之罰鍰金額，
      顯然不符比例原則。
　　⑵被告稱原告於89年、89年、95年及108年因違法聯合行為遭
      其處分云云，惟原告前已指出就108年之處分，原告已提
      起行政救濟，目前經最高行政法院發回更審中，故該另案
      處分根本尚未確定，被告逕以未確定之另案處分作為原處
      分裁罰之基礎，顯有未洽。此外，關於89年、95年之案件
      ，距原處分作成時（112年）均已超過10年、甚至20年以
      上，亦非原處分所認定之市場範圍內，被告以如此久遠之
      案件，認定原告多次參與聯合行為，並對原告處以最高額
      5,000萬元之罰鍰，顯非適法。
　　⑶再者，原告於調查過程中，均配合被告要求提供各項資料
      並配合調查，若被告僅以原告不承認有參與聯合行為，即
      認定原告並未配合調查，顯然混淆公平法施行細則第16條
      配合調查之態度與寬恕政策，原處分據此作成裁罰之數額
      ，仍非合法。
　　⑷抑有進者，被告並未提出以預拌混凝土廠商各該年度總營
      業額作為市場比例計算之法律或學理之依據，亦即，被告
      並未說明何以各預拌混凝土廠商之總營業額均係來自預拌
      混凝土銷售業務，而未包含其他營業收入，其逕以此計算
      方式，認定本件聯合行為是否影響，顯不可採。又108年
      至110年桃園市預拌混凝土營業額資料表（下稱3年度營業
      額計算表）僅為被告單方製作之文件，被告並未