臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第413號
114年12月18日辯論終結
原      告  新三亞預拌混凝土廠股份有限公司

代  表  人  陳易穰（董事長）

訴訟代理人  謝錫福  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  蔣慧怡（兼送達代收人）

            洪進安              
            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第211頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、永炬企業股份有限
    公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄
    公司）、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、
    良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份
    有限公司（下稱信一公司）、慶隆預拌混凝土股份有限公司
    （下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大
    園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順
    預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝
    土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有限公司
    （下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司
    ）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業股份有
    限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家
    公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土
    交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需
    之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、
    國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東預拌混
    凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3大廠）
    則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112年2月2
    0日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分），核認以
    上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項
    本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定，命
    原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並處新
    臺幣（下同）600萬元罰鍰，原告不服原處分關於其部分，
    提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.被告認定原告涉及聯合行為之事證，無非係以被告所稱原告
    透過聚會合意協調分配桃園市預拌混凝土供料案件，並藉由
    徵信群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，下稱系
    爭微信群組）交換相關交易資訊，復利用繳交規費、組成市
    調小組、裝設監視器等方式監督及鞏固前開聯合行為。惟：
　　⑴原告在預拌混凝土產業中只是一小規模經營之公司，市占
      率極低，參與桃園市預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市
      公會），主要目的是為要獲得吸取相關產業之政府法令規
      定，例如政府相關產業環保法令規定及產品品質之規範及
      技術等等和汲取同業經驗，使原告經營確實能達到符合政
      府相關法令規範及要求，藉以提升公司形象及產品品質，
      期能在市場上更具競爭力。另原告人員參與桃市公會聚會
      主要目的亦在參與該公會舉辦的相關產業政府法規之研習
      、品管師及操作員技術等本職專業課程。原告不曾在聚會
      中有與其他業者討論過案場及協調分配桃園市預拌混凝土
      供料之情事，遑論因此分配取得案場，此觀原處分所提及
      之「桃園會展中心統包工程案」（下稱會展案）及「臺灣
      桃園國際機場第三航站區主體航廈土建工程」案（下稱機
      場案），全然與原告無關自明。
　　⑵被告於110年3月5日及111年6月13日約談原告公司人員薛○○
      （姓名詳卷，下稱薛員）時，曾提示被告所製作其上載有
      8個標案名稱分別為國道3號高原交流道、石光國小、楊梅
      區公所行政大樓新建工程、石門上游集水區百吉、桃園市
      八德區舊大湳排水改善工程、羅浮國小第三期校舍工程、
      國道3號銜接66線增設系統、楊梅國中體育館重建工程之
      表格，認定原告有參與聯合分配桃園市預拌混凝土供料，
      然此與事實不合，顯屬無據，茲說明如下：
　　　①關於國道3號高原交流道標案部分：
　　　　因原告原本報價較高，故未能承包，承作的榮金營造工
        程股份有限公司（下稱榮金公司）分別與康地公司及良
        邦公司簽約，然因該工程有必須使用到特殊混凝土，如
        抗彎混凝土、高性能自沖填混凝土（SCC）、高強度早
        強混凝土（指3天內必須達到6,000磅強度的80％）、透
        水混凝土等，然康地公司經驗廠結果，只通過一般低階
        部分（指強度4,000磅以下混凝土），而良邦公司因驗
        廠驗到一半就停止，未通過驗廠，故無法出貨供料。又
        康地公司就低階混凝土出貨部分，據悉因品質不佳，故
        承作的榮金公司才轉而回來與原告簽約，此全然與聯合
        分配供料無關。
　　　②關於新竹縣關西石光國小標案部分：
　　　　原告本於107年10月7日與承作之營造商東山工程股份有
        限公司（下稱東山公司）簽約，原告依據一般CNS國家
        標準提送混凝土送審資料，當時東山公司並未提及其與
        業主合約就混凝土要求係純水泥，即不加礦物掺料包括
        飛灰、水淬高爐爐碴粉及矽灰等，及至試拌、驗廠完成
        後，原告仍然不知東山公司與業主合約有此項特別要求
        ，嗣經新竹縣政府監造計畫審查委員之合約審查意見，
        原告才知道東山公司與業主合約對混凝土有此項特別要
        求，然因該項特別要求所需材料成本高，原告無法以同
        一單價供應，故發函通知東山公司廢止該合約，東山公
        司對此亦無意見，故該工程標案原告並未出貨，此全然
        與聯合分配供料無關，且據悉該標案嗣後係由康地公司
        所出貨供料。
　　　③關於楊梅區公所行政大樓新建工程標案部分：
　　　　該工程係由世久營造探勘工程股份有限公司（下稱世久
        公司）承作，世久公司因原告材料品品質優良，係原告
        長期的客戶，其與原告簽約供貨，全然與聯合分配供料
        無關。
      ④關於其他石門上游集水區百吉、桃園市八德區舊大湳排
        水改善工程、羅浮國小第三期校舍工程、國道3號銜接6
        6線增設系統及楊梅國中體育館重建工程等標案部分，
        原告並未簽約出貨。
      ⑤綜上所述，被告以其製作之上揭標案工程表格即認定原
        告有參與聯合分配桃園市預拌混凝土供料之證據資料，
        顯屬無據。
　　⑶被告提出分別於109年9月8日、29日及同年10月20日在桃市
      公會會址外面拍攝到原告公司人員之影像，以此做為認定
      原告與其他被處分人之聚會為聯合行為合意之證據，實屬
      無稽。被告拍攝到之影像無法證明各該次聚會討論之內容
      ，又何來聯合行為之有？
　　⑷原告繳給桃市公會的費用有入會費2萬元及常年會費4萬2千
      元，另外原告繳交每1立方米1元的費用，乃係作為聘請老
      師授課等活動之費用，並非供作分配款以鞏固聯合行為之
      用。
　　⑸市調小組成立目的，乃預拌混凝土業者為配合經濟部工業
      局（下稱工業局）對於產業生產銷售數量、平均價格等等
      資料之收集，此觀臺灣區預拌混凝土工業同業公會（下或
      稱臺灣區公會）於108年6月18日預拌福字第108105-4號函
      文表示：應工業局要求，請各會員配合各縣市理監事自10
      8年7月起，於每月5日前將該區上月份生產數量概括及平
      均單價送公會彙整自明，並非原處分所認定的市調小組係
      聯合行為之監督機制及鞏固方式。
　　⑹因應民眾環保意識擡頭及對於環保的要求，地方環保單位
      對於預拌產業環保之稽查，至為嚴謹且不遺餘力，原告曾
      因桃園市政府環保局（下稱環保局）至廠稽查時，因外包
      商砂石運輸車離場時，未依規定至地磅站清洗輪胎，導致
      原告被環保局以未依逸散管理辦法第6條第3款規定以加壓
      沖洗設備清洗車體及輪胎裁罰，環保局並稱若再犯就要勒
      令停工，為了有效控管及釐清責任，才由同業良邦公司介
      紹，委由展通通信工程有限公司（下稱展通公司）於原告
      公司大門口及地磅處二處，安裝監視攝影機，此乃因有此
      需求之必要，全部費用亦由原告自行支出，全然與桃市公
      會無關，且自展通公司負責人陳○○（下稱陳員）於本院中
      之證述可知，該二處監視攝影機，根本看不到預拌混凝土
      出貨之數量。原處分認定藉由監視器之監控，可防止短報
      出貨數量，以確認是否確實遵守聯合行為之合意，其乃聯
      合行為之監督機制及鞏固方式，實屬無稽。被告又稱預拌
      混凝土車規格固定，由車輛進出車次就可計算出銷售數量
      ，亦屬無據，因顧客叫貨購買的預拌混凝土數量米數不一
      ，原告亦非顧客必須叫滿整輛車可承載之數量才願意出售
      載運。
　　⑺原告人員參與系爭微信群組，只是為便於取得訊息，例如
      同業會在群組中通報提醒有哪些客戶是不付貨款的不良客
      戶，要同業出貨必須謹慎，以免屆時收不到貨款，此完全
      與聯合行為無關，至於業務人員林○○（姓名詳卷，下稱林
      員）於2019年5月15日在群組看到祥鑫公司人員提到「上
      溢營造」，因該工地是其辛苦跑業務簽來的案子，擔心被
      祥鑫公司搶走，才會不假思索的急忙回應說出已簽約及價
      格，希望祥鑫公司不要搶案，僅只於這一次，其他並無任
      何證據證明原告有在該群組參與討論價格、案場及協調分
      配桃園市預拌混凝土供料之聯合行為之合意。
　2.被告稱預拌混凝土是由砂石、水泥、爐石粉、飛灰及水摻配
    而成之簡單加工產品，生產製程技術單純，故產品同質性高
    ，被處分人間以價格競爭為主，下游業者常可透過詢價得知
    各業者之價格，是以價格資訊透明度高，形成「彼此牽制」
    之行為特徵。因此，競爭業者間倘能透過事先協調分配交易
    對象，造成彼此不以更低之價格爭取交易對象，最終將使市
    場交易價格呈現上升趨勢，反覆運作下，自可使參與聯合行
    為之全體事業獲利，被告以此質疑原告有聯合行為合意之可
    能，實屬無據，被告所言，非也。原告為一現代化、精緻化
    的專業預拌混凝土工廠，為提供最佳產品及服務，全力投入
    人力、物力，嚴格控制進料及產品品質致力於研發提供最佳
    高品質混凝土，誠如上述的抗彎混凝土、高性能自沖填混凝
    土、高強度早強混凝土、透水混凝土等等，曾於110年及111
    年連續2年獲得第29屆及第30屆中華建築金石獎、桃竹苗地
    區「高性能綠建材組」健康人居類金石獎，代表人2次蒙總
    統召見，且原告再次獲得西元2025年第33屆中華建築金石獎
    ，故原告所取得出貨供料的工程案件，皆係客戶著眼於原告
    有多年經驗，對於預拌混凝土品質嚴加控管，產品優良之商
    譽與信用，更且生產有特殊之預拌混凝土，因而與原告簽約
    購買，其中有許多是公共工程案件，原告絕無被告所稱與其
    他業者協調參與聯合分配供料案場之情事。
　3.被告以慶皇、皓勝、康地、慶龍、徐田及國順等公司之陳述
    人於被告處製作之陳述紀錄，供作認定原告有本件聯合行為
    合意方式及內容之證據，然觀各陳述人所作的陳述紀錄日期
    不同，但慶皇、皓勝、慶龍等公司陳述人之陳述紀錄就聯合
    行為參與之業者、聯合行為實施期間、聯合行為實施地點、
    聯合行為實施方式、聯合行為鞏固方式等等，其記載不是完
    全相同就是大部分相同；另康地公司陳述人陳述紀錄就聯合
    行為參與之業者、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、
    聯合行為鞏固方式等等，其記載與慶皇、皓勝、慶龍等公司
    之陳述人之陳述紀錄也是有同樣之情形；徐田公司陳述人陳
    述紀錄就聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為
    實施方式、聯合行為鞏固方式等等，其記載亦與慶皇、皓勝
    、康地、慶龍等公司之陳述人之陳述紀錄不是完全相同就是
    部分相同；至於國順公司陳述人之陳述紀錄就有關於聚會參
    與業者，其記載與慶皇、皓勝、康地、徐田、慶龍等公司陳
    述人之陳述紀錄大部分相同。慶龍、慶皇、皓勝、康地、徐
    田、國順等公司之陳述人之陳述紀錄製作過程，顯皆係被告
    以預先繕打備置及套用例稿般之相關回答內容，之後再依據
    各別人等少部分不一致陳述部分予以作局部增減或刪改，而
    非採取一問一答之自然始末連貫陳述方式進行，故此等筆錄
    製作模式顯有未循正當行政調查程序之重大瑕疵疑義，易流
    於換取輕罰之利益誘導、刻意偏頗而成為構陷他人或其他業
    者之證據，是以坦承之公司涉寬恕減罰與檢舉獎金，利害衝
    突，本係待證客體，被告本應證明何案場與何行為導致限制
    競爭，被告卻寧選取寬恕小廠配合陳述，其他盡予排除，有
    違行政程序法第36條中立之義務，上開人等之陳述紀錄，既
    有前述未循正當行政調查程序之重大瑕疵疑義，其等陳述之
    內容顯有為換取輕罰之利益誘導、刻意偏頗而不利原告之情
    事產生，自不得據以憑採為不利原告之證據。
　4.被告既係以桃園市預拌混凝土之地理市場為範圍，則欲採計
    108年至110年年度在此一地理市場範圍內之原告及其他業者
    在桃園市預拌混凝土市場之占有率是多少，並據此統計於原
    處分涉嫌聯合行為之業者在桃園市預拌混凝土市場占有率是
    否該當公平法第14條所稱聯合行為之足以影響市場供需功能
    之處罰構成要件，則被告計算此一市場占有率之前提及標準
    ，自應以108年至110年這3年度在桃園市預拌混凝土地理市
    場範圍內之原告及其他各業者之預拌混凝土營業額為據，然
    被告僅依其向稅務機關調取之該3年度「址設桃園市之全部
    預拌混凝土業者」及臺灣區公會之桃園市會員之全部營業額
    為此部分之計算依據，未再向各該業者確認排除其中業者之
    預拌混凝土營業額有在桃園市混凝土此一地理市場範圍外之
    部分或非屬預拌混凝土營業額之部分，則被告所據以計算認
    定18家公司之被處分人於108年至110年此3年於桃園市預拌
    混凝土市場之占有率各年合計約占4成，即明顯有採證及認
    事用法之違法率斷，被告據此所作成之原處分，自有違法不
    當，應予撤銷。
　5.綜上，原告並不該當公平法第14條所稱聯合行為之合意而足
    以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者之處罰構成
    要件，被告對原告所為之原處分即應予撤銷。
　㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家公司之被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土
      供料案件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市
      場之供需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為
      ；被告據以認定本案18家公司之被處分人違反公平法第15
      條第1項本文規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處5
      0萬元至5,000萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及
      徐田等5家公司之被處分人於本案調查期間均坦承不諱：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家公司之被處分人，自107年11月起，15家公司之被處
        分人透過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業
        者有採購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」
        ）進行協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地
        點原先在幾家被處分人之預拌廠輪流召開，後來改在固
        定地點即桃市公會會址召開協調會。協調分配之進行方
        式，為15家公司之被處分人於聚會當場提出桃園市有採
        購預拌混凝土需求案件之案場名稱及出貨數量，各被處
        分人先就該等案件表達供料意願，再協調各案件應由何
        家業者取得供料、何家業者配合協調出貨、何家業者配
        合虛報價格等，以利獲分配之業者最終能順利取得該供
        料案件。協調時會當場鍵入電腦檔案以投影片展示供與
        會之各被處分人確認，並無簽名、會議紀錄及開會報到
        等書面資料。108年1月起，各被處分人每週提報上週之
        實際出貨數量，桃市公會