臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-11）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第397號
114年10月30日辯論終結
原      告  永炬企業股份有限公司

代  表  人  羅煥綺 (董事長)

訴訟代理人  邱清銜  律師
            游淑琄  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  洪進安              
            蔣慧怡（兼送達代收人）

            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第313頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、武雄實業股份有限
    公司（下稱武雄公司）、國普混凝土工業股份有限公司（下
    稱國普公司）、良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一
    預拌混凝土股份有限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混
    凝土廠股份有限公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土
    股份有限公司（下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限
    公司（下稱大園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫
    公司）、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、
    慶龍預拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥
    股份有限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（
    下稱皓勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐
    田企業股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統
    稱時則稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園
    市預拌混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預
    拌混凝土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱
    臺泥公司）、亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司
    ）及國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）等3大廠
    （下稱3大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，
    故於112年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處
    分），核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）
    第15條第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1
    項規定，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行
    為，並處新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰，原告不服原處分
    關於其部分，提起本件行政訴訟。　
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原處分認定事實欠缺證據：
　　⑴被告認定原告與其他17家公司有本件聯合行為合意方式及
      內容所依憑之證據，係以：慶皇、皓勝、康地、慶龍及徐
      田等5家公司之陳述人到會之陳述紀錄，及信一、國順及
      祥鑫等3家公司之陳述人到會之陳述紀錄，以及被告至桃
      園市預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市公會）會址外拍
      攝照片與微信群組對話內容，認定原告與14家公司有定期
      聚會、有就預拌混凝土供料事宜相互討論及協調等情事，
      然依徐田公司陳述人110年3月4日陳述紀錄，表明109年迄
      今公司之預拌混凝土價格均未調漲、對於被告所稱3大廠
      則不清楚何時參與協調會議，且相關市調小組名單資料格
      式均不同一，關於調查組員名單均為空白未記載、市調日
      期、市調對象日期、報價單、銷售米數、實際出貨亦為空
      白未記載，根本無從確認有實際進行調查，從此份陳述紀
      錄及相關調查報告無從認定3大廠有參與行為，而錯誤百
      出的市調資料也無從論定有以市場調查資料進行監督之可
      能。
　　⑵另由皓勝、慶皇、國順、祥鑫、大園、武雄等公司陳述人
      陳述紀錄，則無從認定3大廠確實有參與被告所稱聯合之
      行為。
　　　①慶隆公司陳述人110年8月27日陳述紀錄陳稱，未曾參與
        價格討論，所謂監視器僅係確認遵循一例一休法令，並
        否認有7家公司曾經表示對桃園會展中心統包工程案（
        下稱會展案）有興趣，最終卻約定由臺泥公司投標，無
        從以其陳述認定3大廠有無參與聯合行為及如何參與。
　　　②新三亞公司陳述人陳述紀錄陳稱，3大廠參與會議僅係討
        論法規更改事宜，其公司未對會展案及臺灣桃園國際機
        場第三航站區主體航廈土建工程（下稱機場案）進行報
        價，而其公司對於案場價格均為各自努力否認有聯合行
        為，無從以其陳述認定3大廠有無參與聯合行為及如何
        參與，甚至無從認定有聯合行為。
　　　③信一公司陳述人110年3月22日陳述紀錄陳稱，承認曾經
        參與聚會，但無法確認3大廠是否有與會，公司間聚會
        討論法令、工程技術等事宜，而其公司確實有以自己費
        用安裝監視器且有支付規費，但其所知3大廠未參與規
        費支付、監視器設置，也不清楚被告所提有7家廠商曾
        經協調會展案工程報價但卻後來配合3大廠報價之過程
        ，由其陳述也無法認定3大廠有無參與聯合行為及如何
        參與，甚至無從認定有聯合行為。
　　　④良邦公司陳述人陳述紀錄陳稱，監視器係為一例一休所
        為確認，安裝費用係各自出資，而3大廠明確未參與此
        公會組織，也未參與過協調分配，其公司也未參與會展
        案的報價，根本無法由此陳述斷定3大廠有參與聯合行
        為及如何參與，甚至無從認定有聯合行為。
　　　⑤國普公司陳述人陳述紀錄陳稱，有參與聚會，僅係討論
        規範，也否認有討論供料或供料價格，監視器安裝是自
        行支付費用，也未聽聞3大廠參與協調分配案場，無從
        以此認定有所謂3大廠進行聯合行為的認定。
　　　⑥國產公司陳述人陳述紀錄陳稱，否認有聯合行為，固然
        承認偶爾有參加聚會，此為業務往來所必須，但無每周
        參與桃市公會的聚會，會展案報價價格的落差可能是業
        主還價再行議價的落差。
　　　　由上開陳述紀錄以觀，明確指摘3大廠有聯合行為僅有
        康地公司，然其陳述卻有重大瑕疵，稱監視器為規費所
        繳納，但其他實際安裝監視器之公司均稱自行支出此筆
        費用，顯見其說詞完全不可採信。
　　⑶觀諸另案本院112年度訴字第400號判決（下稱112訴400判
      決）內容，亦揭示本件甲卷陳述資料有重大瑕疵，慶龍、
      慶皇、皓勝等公司之陳述人於各自之陳述紀錄中就有關坦
      承從事聯合行為等細節之回答，其中關於聯合行為參與業
      者、聯合行為實施期間、聯合行為實施地點、聯合行為實
      施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構
      成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句卻有
      完全相同或大部分相同之情形；而康地公司陳述人於其陳
      述紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關
      於聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為實施
      方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成
      要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句與慶龍
      、慶皇、皓勝等公司之陳述人之陳述紀錄也有完全相同或
      大部分相同之情形；而徐田公司陳述人於其陳述紀錄中就
      有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關於聯合行為
      參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、聯合
      行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成要件該當與
      否之重要內容，於記載用語及使用詞句與慶龍、慶皇、皓
      勝、康地等公司之陳述人之陳述紀錄亦有完全相同或部分
      相同之情形；而國順公司陳述人於其陳述紀錄中就有關聚
      會參與業者之回答內容，於記載用語及使用詞句亦有與慶
      龍、慶皇、皓勝、康地、徐田等公司之陳述人之陳述紀錄
      有大部分相同之情形。由上可知，慶龍、慶皇、皓勝、康
      地、徐田、國順等公司之陳述人之陳述紀錄製作過程，顯
      皆係被告先以口頭與以上人等進行一般性交談而瞭解大致
      全貌，被告顯係以預繕打備置及套用例稿般之相關回答內
      容，之後再依據各別人等少部分不一致陳述部分予以作局
      部增減或刪改，而非採取一問一答之自然始末連貫陳述方
      式進行，則此等筆錄製作模式顯有未循正當行政調查程序
      之重大瑕疵疑義，易流於換取輕罰之利益誘導、刻意偏頗
      而成為構陷他人或其他業者之證據，顯然無法認定此等陳
      述之證據能力。
　　⑷依安裝監視器廠商即證人陳信華於另案本院112年度訴字第
      425、413、424、431號公平法事件中之證言可知，既然證
      人陳信華稱監視器看不到數量，技術上無法達成控制數量
      或價格的目的，則原處分所稱以監視器為監督方式作為聯
      合行為控制手段，根本無法達成，被告所稱聯合行為殊嫌
      薄弱。
　2.本院112訴400判決已認定3大廠並無參與15家公司所組成之
    市調小組、微信群組及安裝監視器之情形，且無成立聯合行
    為，則被告裁罰時加計3大廠認定與原告等其他15家公司合
    計18家公司，於108年至110年於桃園市預拌混凝土市場之占
    有率各年合計約4成，所生之限制競爭效果，而有該當足以
    影響桃園市預拌混凝土市場競爭之處罰構成要件，即有違誤
    ，並無足採。
　3.被告在各調查報告中均要求所有業者說明桃園營業所占的比
    例，顯見被告清楚知悉各廠商確實有不同地域之經營，而每
    個地域所佔業績總額並不相同，被告卻於裁罰時，未將桃園
    營業總額單獨計算，顯有缺失，而本院112訴400判決亦認定
    ，被告所據以計算並認定之18家被處分人108年至110年於桃
    園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4成一節，有採證
    及認事用法之恣意，自當構成濫用判斷之判斷瑕疵違法，其
    據此所作成之原處分，亦無可維持。是被告對其餘15家公司
    及3年度營業額計算表中序號19至82之各家公司業者，未採
    取相同標準之行政處分有濫用判斷之判斷瑕疵違法，則被告
    尚未舉證證明排除3大廠後有何嚴重影響市場供需功能，被
    告所稱扣除3大廠的市場占有率，108年、109年及110年之15
    家被處分人之市場占有率亦達26.35％、27.74％及25.54％，然
    被告未將15家公司及3年度營業額計算表中序號19至82之各
    家公司業者，排除其中業者之預拌混凝土營業額有在桃園市
    混凝土此一地理市場範圍外之部分或非屬預拌混凝土營業額
    之部分來做計算，此計算前提即有重大違誤，豈可僅以單純
    扣除3大廠即認定原處分認定並無違誤，甚且原處分認定基
    準認為含3大廠後市場占有率為47.02％、45.31％及39.19％，
    認為嚴重影響市場供需功能，而對原告裁處高達1,000萬元
    之罰鍰金額，機械性扣除3大廠後市場占有率僅2成多（原告
    並不認同被告未排除全市混凝土業者桃園市混凝土此一地理
    市場範圍外之部分或非屬預拌混凝土營業額之部分來做計算
    之公式），對市場影響性有重大落差，卻仍認定應相同看待
    ，顯然有違常情。
　4.被告雖稱以質的標準足以認定原告有與其他業者合意分配供
    料情形。然所謂聯合行為合意的證據，充滿重大瑕疵，其核
    心證據為被告所製作的5家寬恕政策申請人（慶龍、慶皇、
    皓勝、康地、徐田等公司）及其他同業的到會陳述紀錄，其
    內容（包括聯合行為的實施期間、方式、監督機制）存在完
    全相同或高度雷同的現象，紀錄製作方式顯然是被告以預繕
    打備置及套用例稿的方式，而非自然連貫的一問一答，嚴重
    違反行政調查的正當程序，極易造成誘導、偏頗或為換取輕
    罰而構陷其他業者的結果，作為聯合行為合意主要依據的證
    詞，其證明力已遭法院否定，無法採為處罰原告的基礎。而
    相關陳述紀錄內容經本院調查，證實為證人聽聞而來，或證
    人已到庭否認部分關鍵內容在缺乏其他客觀直接證據的情況
    下，僅憑此有瑕疵且不可信的證詞，無法確認原告參與聯合
    行為的具體事實與細節，及重大影響市場功能之情事，甚且
    15家公司及3年度營業額計算表中序號19至82之各家公司業
    者合計達79家公司，何以15家公司有重大影響市場情事，也
    未見被告有任何說明，根本無法認定如何嚴重影響市場供需
    功能，顯然尚未證明聯合行為足以影響市場功能。
　5.被告雖稱其已依公平法施行細則第36條第6款規定，審酌原
    告以往違法之次數。惟查，被告於裁處罰鍰時考量原告於87
    年間因與其他業者行為足以影響桃園地區預拌混凝土市場之
    供需及競爭機能之前例，然87年距原處分作成時已相差17年
    以上，顯見被告僅係機械性計算原告遭裁罰之次數，而未考
    量間隔時間及所受處罰，自有裁量怠惰之違法。至於被告稱
    其已考量原告配合調查態度，然其究係以原告於行政調查期
    間均配合被告提出相關資料並到會陳述為由，酌予減輕罰鍰
    ，或係以原告未承認其所指摘之違法事實，而認定原告調查
    態度不佳而加重罰鍰，此亦未見原處分或被告歷次書狀有任
    何說明，則被告裁量時違反明確性原則且構成裁量怠惰。
  ㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯要旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案
      件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供
      需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為。被告
      據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文
      規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,00
      0萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及徐田
      等5家公司於調查期間坦承不諱：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家被處分人，自107年11月起，15家公司透過聚會就桃
        園市預拌混凝土供料案件（即營造業者有採購預拌混凝
        土需求之案件，業者稱之為「案場」）進行協調分配。
        聚會協調時間為每週二，聚會協調地點原先在幾家公司
        之預拌廠輪流召開，後來改在固定地點即桃市公會會址
        召開協調會。協調分配之進行方式，為15家公司於聚會
        當場提出桃園市有採購預拌混凝土需求案件之案場名稱
        及出貨數量，各家公司先就該等案件表達供料意願，再
        協調各案件應由何家業者取得供料、何家業者配合協調
        出貨、何家業者配合虛報價格等，以利獲分配之業者最
        終能順利取得該供料案件。協調時會當場鍵入電腦檔案
        以投影片展示供與會之各家公司確認，並無簽名、會議
        紀錄及開會報到等書面資料。108年1月起，各家公司每
        週提報上週之實際出貨數量，桃市公會有專人負責輸入
        電腦彙整，並於聚會時將彙整表顯示於電腦中，以供與
        會之各家公司自行抄錄其他業者之出貨數量。
　　　②微信群組交換交易資訊：15家公司建立組成「混凝土技
        術研討會」微信群組（下稱系爭微信群組），透過該群
        組溝通並交換相關交易資訊，對話內容包括個別供料案
        件之案場名稱、報價、同業互相詢價及取得該案件之意
        願、市調小組之查核行程及查核結果回報、聚會時間、
        地點及討論事項之通知等。
　　　③繳納及分配規費：15家公司每月按出貨數量繳納規費，
        每月規費原依各業者之實際生產數量以每立方公尺1元
        計算，後來改為（實際出貨數量÷10,000）再乘上實際
        出貨數量計算，故出貨數量越大者，規費繳得越多。10
        9年8月後，15家公司開始參與分配規費，透過規費之分
        配，可以使未獲協調分配出貨之業者亦能獲取利潤，如
        此小型業者才有生存空間，不會從事削價競爭，並願意
        參與協調分配，使其他業者能順利取得經協調分配之供
        料案件。
　　　④組成市調小組相互查核產量：15家公司復組成市調小組
        ，輪流指派代表至彼此之營業處所查核各家公司之實際
        生產數量及價格，以確認各家公司之實際生產數量及價
        格是否與聚會提報之資料相符。
　　　⑤裝設監視攝影機監控出貨情形：109年11月起，除皓勝公
        司外之15家公司均陸續於預拌廠安裝監視攝影機，並將
        攝影影像傳送至桃市公會，以監控各家公司預拌混凝土
        之出貨情形，