臺北高等行政法院　公平交易法（2025-09-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
111年度訴更一字第61號
114年7月24日辯論終結
原      告  環球水泥股份有限公司


代  表  人  博智投資股份有限公司

代  表  人  侯博義（董事長）

訴訟代理人  魏妁瑩  律師
            陳以昕  律師
            王鈺文  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  潘旻蕙              
            萬家宇              
            洪進安              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國108年4月
29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，經本院108年度
訴字第1007號判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
㈠、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴
    訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法
    院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合
    併裁判之。」查本院111年度訴更一字第61號、第62號、第6
    7號、第68號及第71號公平交易法事件，係同種類之事實及
    法律上原因，惟因個別案件所涉違法事實與裁罰金額略有不
    同，爰命合併辯論，分別裁判，合先敘明。
㈡、本件原告代表人原為侯博義，嗣於訴訟進行中變更代表人為
　　博智投資股份有限公司，並經變更後代表人具狀聲明承受訴
    訟（本院卷一第425-450頁），核無不合，應予准許。
㈢、被告之代表人原為李鎂，於訴訟中變更為陳志民，並經新任
    代表人承受訴訟（本院卷二第217-221頁），核無不合，應
    予准許。
二、事實概要：
　　原告、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）、臺灣
    水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、亞東預拌混凝土股份
    有限公司（下稱亞東公司）及天誠混凝土實業股份有限公司
    （下稱天誠公司）等5家預拌混凝土業者（合稱原告等5家業
    者），於民國107年12月中旬通知下游客戶自108年1月1日起
    調漲預拌混凝土價格，被告審認原告等5家業者間有聯合行
    為之合意，行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之
    市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4
    月29日公處字第108021號處分書（下稱原處分）命原告等5
    家業者應於原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處
    原告新臺幣（下同）800萬元罰鍰。原告不服原處分，提起
    行政訴訟，並聲明：原處分關於原告部分撤銷。經本院108
    年度訴字第1007號判決（下稱前判決）撤銷原處分關於原告
    部分。被告不服，提起上訴，最高行政法院以109年度上字
    第1034號判決廢棄前判決，發回本院審理。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、原處分及最高行政法院109年度上字第1034號判決（下稱發回
    判決）無非基於以下各項理由認原告於107年12月17日通知
    下游客戶調漲預拌混凝土價格之行為不具經濟合理性，從而
    該當公平交易法第15條禁止聯合行為之要件，惟此推定實與
    原告獨立做成漲價決策後發出通知、並參酌下游客戶回饋之
    市場行情而與之進行價格磋商之事實不符，原告茲逐一答辯
    如下：
１、發回判決雖指事實審法院在逐一調查被告所稱足以推定業者
    間有聯合行為合意之間接證據時，就各該間接證據證明力之
    評價，並無因係以間接證據證明待證事實，而應受較嚴格審
    查之情形，惟被告依法雖得不以直接證據而以間接證據推定
    業者間存有聯合行為之合意，其終究將據此單方面對業者行
    使裁罰高權而作成處以高額罰鍰之不利處分，實與刑事處罰
    類似，自應有無罪推定、罪疑惟輕等原則之適用，本件被告
    縱得執間接證據推定業者間存有聯合行為之合意，其證明程
    度仍應達幾近於真實之蓋然性，始能認定為真實，要屬當然
⑴、查，發回判決略稱：主管機關基於市場狀況、商品或服務特
    性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之
    因素推定事業有聯合行為之合意，據以作成不利事業之處分
    ，當事業向行政法院訴請撤銷處分時，事實審法院應逐一調
    查構成處分之各相當依據之因素（間接證據），評價其證明
    力，綜合所有間接證據之證明力為有無聯合行為之合意之事
    實認定，並無因以間接證據證明事實而應受較嚴格審查之問
    題。
⑵、惟按「當事人並無責任自證無違規事實，且有『無罪推定』原
    則之適用，故行政機關應就處罰之要件事實（包括主觀上故
    意或過失之責任要件）負擔客觀舉證責任，且其證明程度至
    少應達到『幾近於真實的蓋然性』（蓋然率99.8％以上，或稱
    真實的確信蓋然性），始能認為真實，若僅使事實關係陷於
    真偽不明之狀態，法院仍應認定該處罰要件事實為不存在，
    而將其不利益歸於行政機關。」此有最高行政法院107年度
    判字第399號判決可稽。最高行政法院107年度判字第714號
    判決、104年度判字第53號判決亦同其旨。
⑶、又按「聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、
    成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素
    推定之。」公平交易法第14條第3項定有明文。另按其立法
    理由謂「舉證為訴訟勝敗之關鍵，實務上公平會欲取得成立
    聯合行為之直接證據，非常困難，為有效規範聯合行為，應
    適度賦予公平會得以相當依據推定聯合行為之合意要件」。
⑷、揆諸前開最高行政法院判決意旨可知，行政機關對於受處分
    人處以行政罰時，自應就處罰之主觀及客觀事實負擔客觀舉
    證責任，亦即須依憑證據，且該證據得以證明待證事實之程
    度至少應達到「幾近於真實的蓋然性」（蓋然率99.8％以上
    ），始能認為真實；倘若無法得此程度之心證，法院仍應認
    定該處罰要件事實為不存在，而將客觀舉證責任之不利益歸
    於行政機關。另揆諸前開公平交易法第14條第3項立法理由
    可知，本項之增訂主要係賦予行政機關於認定事實時，不再
    僅得依憑直接證據，亦得甫以多項間接證據綜合評斷。然而
    ，本項僅係放寬行政機關於認定事實時所得憑藉的證據類型
    ，並非即謂減輕行政機關所應負擔之客觀舉證責任，蓋行政
    裁罰爭訟事件乃國家單方面行使裁罰高權之結果，與刑事處
    罰類似，受處分人自有「無罪推定」、「罪疑惟輕」原則之
    適用，而應由行政機關負擔較高之舉證責任。
⑸、經查，本件原告業經歷審及歷次書狀充分說明於107年12月間
    向下游客戶預告漲價之經濟合理性，並提出相關佐證資料，
    一審判決亦引據諸如改制前經濟部礦物局（現改制為經濟部
    地質調查及礦業管理中心）報告資料、改制前環保署（現改
    制為環境部）、甚至是被告自己過往於機關正式會議上提出
    之報告等客觀證據資料，說明原告確實於107年下半年度面
    臨成本驟漲及市場供需變化，以佐證原告之陳述為真。然，
    被告竟未一併將前開原告與其他被處分人間並無聯合行為合
    意之有利原告事項綜合考量，並未能證明原告與其他被處分
    人有聯合行為合意至達到「幾近於確定發生之蓋然性」（蓋
    然率99.8％以上）之程度，反而以諸多懷疑臆測推定原告唯
    有與其他被處分人間存在相互聯合意思，始可能有系爭向下
    游客戶預告漲價之舉動云云，遽然作成原處分，顯有違誤。
２、被告拒絕及限制原告閱覽其所提出之18宗卷證資料，嚴重剝
    奪原告於本案中就原處分作成之憑據及分析推論等主要爭點
    ，實質行使攻擊防禦方法之訴訟權能，顯有違誤。
⑴、按，「憲法第16條規定：『人民有請願、訴願及訴訟之權。』
    基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利遭受侵害時，必
    須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以
    獲得及時有效救濟之機會，乃訴訟權保障之核心內容。其內
    涵包括聽審、公正程序、公開審判請求權及程序上之平等權
    等（司法院釋字第482號、第653號解釋理由書參照）。聽審
    原則為法治國之訴訟基本原則，係人民訴訟權受憲法保障之
    核心領域，亦為訴訟上武器平等原則之體現，確保當事人程
    序主體之地位。聽審請求權保障之內涵，包括知悉權（受訴
    訟繫屬之合法通知權、資訊獲取權）、陳述意見權、法院審
    酌義務等，俾保障當事人能參與該審判程序，就裁判之相關
    訴訟資料，有知悉、閱覽、陳述之權利，為充分之攻擊防禦
    ，進而對於重要之事實或法律爭議，有影響裁判基礎形成之
    機會。…訴訟卷宗內文書（有可能為法院職權調取或當事人
    、第三人提出），若有涉及當事人或第三人隱私或業務秘密
    ，如准許閱覽之聲請，有致其受重大損害之虞者，法院得不
    予准許或限制之，但是否該當不予准許或限制之事由，應由
    行政法院妥適衡量決定之。至行政機關援引政府資訊公開法
    第18條第1項各款或其他規定所為應予保密或限制閱覽之聲
    明（或將提出之卷宗編為「不可閱卷」），係在協助行政法
    院判斷應否准許或限制其他當事人閱覽該特定文書，並無拘
    束行政法院之效力。行政法院仍應妥適衡量具體個案中原告
    起訴循求保護之權利或法律上利益之性質、如未准其接觸閱
    覽，對其訴訟權益之妨害程度、兩造訴訟主要爭點及攻擊防
    禦方法、如提供閱覽是否將致第三人權益受影響？何種權益
    受影響？影響程度為何？等因素，據以決定是否應不予准許
    或限制閱覽。如行政法院就上開因素充分衡平考量後，認有
    限制閱覽必要，則就閱卷權受限制之當事人，尤其是人民之
    一造，基於當事人受憲法聽審權保障之原則，應採取妥適有
    效之措施，以平衡其因閱卷權受限制所生之不利益，包括採
    取適當之方式（視個案而定，如採分離原則遮隱不宜提供閱
    覽部分或另製摘要給閱等）揭示該文書內容，強化該當事人
    所聲請有利證據之調查等，俾追求個案中聽審權保障與訴訟
    上機密維護間之均衡兼顧。」，最高行政法院111年度上字
    第302號判決可資參照。
⑵、查，原處分無非以：「……其他規模較小業者亦有於107年10月
    至108年1月通知調漲預拌混凝土價格情形，多數業者調漲數
    額100元至150元。」、「107年被處分人等於臺南市之市占
    率分別為國產約20.7％、臺泥約20％、亞東約18.7％及環球約1
    6％，市占率合計高達約75.4％，107年被處分人等於高雄市之
    市占率分別為國產約32％、環球約21.7％、臺泥約14％、亞東
    約12.5％及天誠約4.3％，市占率合計高達約84.5％」、「被處
    分人等之事業經營規模較大，復有部分業者有垂直整合生產
    之優勢，其等為反映成本增加而調漲預拌混凝土價格之漲幅
    及數額，卻高於同市場中的小廠之價格漲幅及數額……」、「
    本案其他規模較小之預拌混凝土業者……調漲數額平均僅約13
    1元」、「被處分人……之價格策略……與其他規模較小廠商大
    多僅單純反映成本之行為模式有別，顯不合理。」、「被處
    分人……同步調漲預拌混凝土每立方公尺200元至280元，且調
    漲數額高於其他規模較小之同業，實難謂符合經濟合理性。
    」及「……卻高於同市場中的小廠之價格漲幅」云云，援引原
    告以外之其他被處分人及其他規模較小預拌混凝土廠之調查
    結果、數據分析及漲價模式，作為原處分認定原告與其他被
    處分人有聯合行為之關鍵理由。
⑶、其次，被告於歷次書狀及行政訴訟更審陳報狀亦一再強調：
    「原處分所要強調者，原告與其他被處分人等與其他小廠經
    營規模有別，其等所屬上游砂石成本調漲數額亦有不同，惟
    其等調價數額不僅高於營業規模較小之預拌混凝土業者，亦
    高於各自成本增加數額，且彼此間調價行為具有預告時間相
    近、調漲數額及漲幅相當、起漲時間相同等一致性外觀，故
    原處分認定系爭行為不合於市場價格微幅漸進、緩步上揚之
    波動背景，顯有違經濟合理性」云云，以原告以外之其他事
    業情形，作為原處分指摘原告系爭調價行為欠缺經濟合理性
    之首要理由。
⑷、惟查，原處分關於原告以外之其他被處分人及其他規模較小
    預拌混凝土廠之調查結果，被告除僅提出內容多有疑義之乙
    證26外，諸如各該預拌混凝土廠之生產產量規模、市占率、
    成本組成結構及數額、原物料供應商來源、於107、108年間
    各原物料（包含但不限於砂石）成本增加及潛在增加之比例
    及數額、通知漲價之具體數額及比例、通知漲價之時間（包
    含通知時間及漲價時間）、方式、通知漲價時點與成本調漲
    確定時間點之先後關係，均付之闕如，現於本案歷審審理期
    間，亦未曾准予原告接觸閱覽相關卷證，此致原告無從就原
    處分所認定之憑據及調查所得之計算歷程表示意見，確認其
    真實（諸如資料來源之正確性、漲價幅度、漲價數額計算之
    正確性、漲價原因、漲價通知客戶方式等差異之正確等），
    亦無從確認原處分據其調查所得數據資料之分析、推論（諸
    如其分組歸納方法、標準）是否均合乎經驗法則及論理法則
    ，故原告除僅能空泛針對原告本身之決策行為據實提出經濟
    合理性以資爭執外，原告自始至終均無從具體得知被告於原
    處分中所提及原告與其他同業之比較基礎，究係基於那些證
    據資料所做成？被告前述各該攻擊防禦方法之認定依據為何
    ？被告遮掩原處分甲-1、甲-2及拒卻提供甲3、乙1-12卷宗
    （含乙4-2、乙10-2、乙11-2卷）供原告閱覽，此實已嚴重
    影響原告受憲法聽審權保障之原則及訴訟之攻防。
⑸、復查，被告行政訴訟更審陳報狀固稱：「原處分並未否認預
    拌混凝土價格有上漲之背景及因素，然據原告主張系爭預告
    調價通知之關鍵性因素係所屬上游砂石發布預告調價通知，
    進而原告轉向下游客戶調漲預拌混凝土價格，是以砂石原料
    漲價得否作為預告調漲預拌混凝土價格之合理基礎，自當以
    原告進貨對象之上游砂石業者實際對其預告漲價及漲幅數值
    為準據……乙卷關於其他砂石業者產銷資料，參酌最高行政法
    院發回判決意旨，尚與原告與其他被處分人系爭預告調價行
    為無涉」云云，主張得以限制原告閱覽「他事業砂石價格」
    之理據。
⑹、惟，乙卷關於其他砂石業者產銷資料，仍密切攸關其他預拌
    混凝土廠據以做成之各該調價行為，並進而影響原處分將其
    他預拌混凝土廠之調價行為與原告及其他原處分被處分人之
    調價行為進行歸納、評價時，是否具有可比較性之基礎（諸
    如其他混凝土業者可能承受成本漲幅較小？），自攸關原處
    分是否合法之判斷。此外，其他砂石業者之產銷資料，是否
    造成原告於107年12月進行調價行為時，因於砂石市場欠缺
    替代性（諸如欠缺未調漲價格之砂石業者），以致原告與砂
    石業者欠缺議價能力，進而對下游客戶進行與以往模式較不
    相同之調價決策？被告未詳為注意原告於107年12月所面臨
    調價決策之整體環境及因子，遽以原處分裁處原告，復諸多
    限制原告接觸訴訟資料進行攻擊防禦，顯陷原告於極其不利
    之地位，更完全逸脫公平交易法第14條第3項僅容許被告以
    推定方式降低舉證難易度之立法目的，達成實質剝奪原告救
    濟機會之效果。
⑺、再查，被告固稱：臺南市另有其他14家預拌混凝土業者，高
    雄市則另有7家預拌混凝土業者，其等產量規模均小於原告
    與其他被處分人，況以原告對本件市場之熟稔程度，應知悉
    本件市場是否存在其他營業規模大於原告與其他被處分人等
    之預拌混凝土業者，且其銷量足以動搖原處分市場力量之評
    估，故縱無法閱覽「其他規模較小預拌混凝土業者完整產銷
    資料」，亦無礙於本案聯合行為之違法性之認定云云。
⑻、惟查，本件市場各業者之銷量、價格等資料，既經被告認屬
    該等業者之營業秘密而拒絕提供原告閱覽，業如前述，則縱
    使原告於本件市場經營，又如何能確切知悉其他預拌混凝土
    業者之銷量、價格等營業秘密，並進而判斷自身對於本件市
    場之市場占有率？被告一方面主張價格及銷量為營業秘密具
    有秘密性，另一方面又主張原告應知悉其他業者之營業秘密
    ，作為其拒絕提供原處分據以判斷市場佔有率之理由，顯屬
    自相矛盾。
⑼、再者，除其他4位被處分人外，被告既已自承本件之相關市場
    於臺南市另有其他14家預拌混凝土業者、高雄市亦另有7家
    預拌混凝土業者，則該21家業者之產銷量總和多寡，不無可
    能影響原告之市場占有率，並非必以單一營業規模大於原告
    及其他被處分人之業者始足以動搖原處分之評估。然而，被
    告自始即一再拒絕原告以任何方式提供相關做成原處分判斷
    之資料，致原告無從實質判斷原處分作成市場占有率判斷之
    適法性，嚴重妨礙原告訴訟權利之行使，請本院鑒察。
⑽、此外，被告稱：原告提及須以其他4位原告「全部供閱」為前
    提，並經遮掩與原處分做成資料無關之範圍後，有條件提供
    其他4位原告閱覽等語，佐證訴外人經營事業有關之資訊可
    否毫無限制全面性提供原告或其他被處分人等閱覽，尚須徵
    得其等同意始得公開，故原告要求被告公開訴外人經營事業
    有關資料為違法云云。
⑾、惟，被告指原告對其他4家被處分人有條件提供資料、但要求
    被告毫無限制全面性提供原告云云，顯有誤會，蓋原告已敘
    明：「凡被告以就各該事業獨立以甲○○、乙○○等去識別化之