臺北高等行政法院　市區道路條例（2025-09-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第1188號
114年9月4日辯論終結
原      告  黃浩洋                                   
            黃澂洋                                    

共      同
訴訟代理人  張英磊  律師
被      告  桃園市新屋區公所

代  表  人  鄭詩鈿（區長）
訴訟代理人  陳冠華  律師
上列當事人間市區道路條例事件，原告不服桃園市政府中華民國
111年8月10日府法訴字第1110144954號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
    主  文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。　　　　
　　事實及理由
一、程序事項：
　㈠原告起訴時，被告代表人原為姜義坤，於訴訟中變更為鄭詩
    鈿，茲由其具狀聲明承受訴訟(本院卷1第159頁)，核無不合
    ，應予准許。　　
　㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴
    。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2
    項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者
    ，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴
    之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變
    更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第
    2項、第3項第2款定有明文。同法第196條第2項又規定：「…
    …撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消
    滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得
    依聲請，確認該行政處分為違法。」本件原告起訴時，聲明
    ：「訴願決定及被告民國111年5月10日桃市新工字第111001
    0510號函（下稱原處分）均撤銷。」茲被告於112年9月15日
    執行拆除完畢（本院卷1第449-461頁、第465-466頁），原
    告遂於本件訴訟中變更訴之聲明為：「確認原處分違法」（
    本院卷1第447頁至448頁），核其請求之基礎不變，且被告
    對於訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依據前開規
    定，原告為訴之變更，本院認為尚屬適當，應予准許。
　㈢行政訴訟法第111條第3項第1款規定，訴之變更或追加，應予
    准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非
    當事人之人為當事人。」有下列情形之一者，訴之變更或追
    加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追
    加其原非當事人之人為當事人。」又參照司法院院字第641
    號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦
    得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損
    害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依行
    政訴訟法第4條第3項規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，
    其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行
    政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有
    相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴
    願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確
    定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人
    得逕行依行政訴訟法第4條第1項規定起訴（最高行政法院93
    年9月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。查本件原告2人
    共有桃園市新屋區下田心段赤牛欄小段1892地號土地（下稱
    1892地號土地），原處分將原告2人均列為受文者，限期命
    原告2人將1892地號土地上之交通桿拆除，則原告2人就本件
    訴訟均具有訴訟權能，並因原處分而有權利或法律上利益受
    侵害，參諸前揭最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議
    結論，雖原告黃澂洋未經訴願程序，惟本件訴訟標的對於原
    告2人必須合一確定，自應允許原告黃澂洋嗣後追加成為原
    告，爰予敘明。
二、事實概要：
　　原告2人共有之1892地號土地原為其父黃鵬飛所有，並註記
    有耕地三七五租約，黃鵬飛於96年7月26日將1892地號土地
    贈與原告2人共有。該1892地號土地現有部分位於桃園市新
    屋區中山西路2段207巷及207巷245弄柏油路上（下稱207巷
    及同巷245弄，1892地號土地上207巷及同巷245弄柏油路部
    分下稱A部分土地）。被告查得原告在A部分土地（道路範圍
    ）上逕自設置交通桿，影響人車通行，遂以111年5月10日桃
    市新工字第1110010510號函（下稱原處分），請原告於111
    年6月10日前自行拆除，屆期未拆除者，被告將排定拆除，
    並由桃園市政府依市區道路條例第33條規定處以罰鍰。原告
    不服，主張1892地號土地為農地，A部分土地疑於92年間遭
    第三人圖通行之便利而違法拓寬為道路，致成為207巷及同
    巷245弄之一部分，原告乃於系爭A部分土地上設置交通桿等
    由，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠系爭A部分土地確實遭人違法拓寬：
　⒈緣1892地號土地原為原告2人之父黃鵬飛所有，出租予訴外人
    劉德茂耕作，於96年7月26日贈與原告2人，嗣劉德茂與黃鵬
    飛均過世，原告2人與劉德茂之繼承人劉其騰等人乃於110年
    2月25日終止1892地號土地之耕地三七五租約。原告2人為確
    認1892地號土地範圍，乃向桃園市楊梅地政事務所（下稱楊
    梅地政事務所）申請土地鑑界複丈，110年11月10日複丈時
    ，A部分土地遭鋪設柏油、設置電線桿等作道路使用情事，
    原告2人為主張權利，乃於其上設置交通桿，遭被告以原處
    分要求拆除。原告2人為查明A部分土地由何人拓寬，乃詢問
    1892地號土地原承租人劉其騰，經其表示係桃園市新屋區中
    山西路2段207巷245弄31號工廠（下稱系爭工廠）前任所有
    權人於92至93年間，為便利工廠大型車輛進出，而與劉德茂
    協議，每年給付劉德茂巷道加大使用租金補償稻貨減損損失
    ，而將桃園市新屋區下田心段赤牛欄小段1893-1地號道路與
    1892、1893地號農地毗鄰之部分加寬1公尺；經原告委請工
    研院將林務局之空照圖套繪地籍線，可證明A部分土地於86
    至88年間並未被鋪設柏油作道路使用，直至92年空照圖始見
    系爭A部分土地被拓寬之痕跡，系爭工廠亦有新增建物出現
    ，系爭A部分土地確係92年間系爭工廠為方便大型車輛進出
    而拓寬。
　⒉訴外人劉其騰與A部分土地無利害關係，並無偽證動機，工研
    院之地籍線套繪更係以科學方法為之，被告未提反證，空言
    否認上開證據之證明力，實無足採。被告另以桃園市政府政
    風處111年1月19日桃政查字第1110000349號函（下稱政風處
    111年1月19日函）主張被告於67年以後即未曾再辦理道路拓
    寬作業云云，則被告自應查明何以該道路現況與92年以前不
    同，為何增加A部分土地；原告係迫於無奈，方基於土地所
    有權能以黃色標線和交通桿排除他人干涉。　
　㈡系爭A部分土地不存在公用地役關係：
　⒈參酌司法院前大法官解釋第400號解釋（下稱釋字第400號 解
    釋）理由：「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之
    公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公
    眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷
    之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，
    但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知
    其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」
　⒉依最高行政法院106年度判字第408號判決及臺灣高等法院104
    年度上易字第44號民事判決等意旨，主張公用地役關係存在
    者，就其存在應負舉證責任。中山西路2段207巷245弄僅系
    爭工廠有使用必要，故不符合「為不特定之公眾通行所必要
    」之要件；207巷雖可能有系爭工廠以外之人通行，然參照
    該區之地籍圖，除系爭工廠以外之其他住戶，皆有其他路線
    可對外聯絡，且92年之前約3米寬之道路亦足以供公眾通行
    ，系爭A部分土地之拓寬對於不特定之公眾而言並無必要。
    系爭A部分土地之拓寬僅經承租人同意，所有權人因耕地三
    七五租約之故，未實際管理使用系爭A部分土地，自然無從
    阻止，惟系爭A部分土地之拓寬並未經所有權人同意。由訴
    外人劉其騰之陳述書與工研院之航照套疊地籍線圖可知，系
    爭A部分土地為系爭工廠於92年間違法拓寬，迄今不到20年
    ，顯然不符「時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅
    能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）」之要件。
　⒊本件爭點在於92年由系爭工廠違法拓寬之系爭A部分土地，而
    非92年拓寬前207巷及同巷245弄已存在之部分，被告所舉皆
    為207巷及同巷245弄在92年未經拓寬前已存在之部分通行多
    年之證據，與原告所爭執之系爭A部分土地係於92年以後始
    拓寬、不存在公用地役關係之爭點並不相關。依桃園市市區
    道路管理規則第7條反面解釋，即使系爭A部分土地確為道路
    而須限制土地所有權人之使用權限、管理機關得為必要之改
    善或養護，亦以具公用地役關係為前提；系爭A部分土地原
    為農地，並非道路，不具公用地役關係，已如前述，被告並
    無養護權限，原處分違法。　
  ㈢縱系爭A部分土地不存在公用地役關係，解釋上仍應以依法供
    公眾通行為必要：
　　管理規則對於道路並無定義，基於法規之體系一致性，應參
    考道路交通管理處罰條例第3條之道路定義「指公路、街道
    、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」，且
    所謂「其他供公眾通行之地方」，應結合行政程序法第4條
    規定，而解釋為其他依法供公眾通行之地方，方屬合憲合法
    解釋，否則行政機關無法源依據、只要鋪設柏油即可按市區
    道路條例管理，又何需劃設公共設施保留地、徵收或認定公
    用地役權存否；至於被告援引本院107年度訴字第929號、11
    0年度訴字第76號、111年度再字第40號等判決意旨，主張市
    區道路條例第2條所稱之道路，本不以具公用地役關係之既
    成道路為限，土地所有權人有何土地利用之私法上紛爭應循
    民事訴訟程序救濟云云，顯有斷章取義之處，因該等案件所
    涉道路供公眾通行仍有都市計畫土地使用分區、建築法規或
    民法作為依據，並非全無法令依據即可占用民地為道路，被
    告稱行政機關無須有法律權源，只要鋪設柏油即可按相關道
    路管理條例管理之見解，反為上開判決理由所推翻，被告所
    辯實無足採。
　㈣桃園市市區道路管理規則對於道路之定義系規定於第2條，  
    本管理規則對於「道路」本身並無明確之定義，基於法規之
    體系一致性，自應參考道路交通管理處罰條例第3條：「本
    條例用詞，定義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣
    場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」而其中所謂「
    其他供公眾通行之地方」，自非如被告所言，無論合法或非
    法，「凡供公眾通行，不問所有權誰屬，法律上管理態樣如
    何，縱未編號，均為所謂道路」。如按被告所言道路之定義
    ，則行政機關無須有法律之權源，只有鋪設柏油即可按相關
    道路管理條例管理，如此即無須劃設公共設施保留地、徵收
    或認定公用地役權之存否，即可恣意拓寬鋪設柏油，因供公
    眾通行之事實狀態，而成為「道路」，行政機關即可依據相
    關道路管理法規，「合法」予以管理。如此之解釋顯然違反
    前述行政程序法第4條以及憲法法治國原則最基本之依法行
    政原則。
　㈤系爭A部分之道路拓寬係92年間系爭工廠為方便其大型車輛進
    出而違法拓寬，不符合公用地役關係成立之要件。被告機關
    僅依市區道路條例等行政法規，不足以認定土地所有權人有
    容忍行政機關之道路管理措施之義務。原告作為系爭A部分
    之所有人，於系爭A部分標記黃線、設置交通桿乃基於土地
    所有權人正當使用權利之行使，目的在於行使民法第767條
    所有權人排除侵害之權利，自無違法之處。　
　㈥聲明：確認原處分違法。
四、被告答辯及聲明：
  ㈠本件查無207巷及同巷245弄拓寬資料：
　⒈依據政風處111年1月19日函，1892地號土地上現有道路自67
    年即已存在，其後被告未曾辦理道路拓寬作業，尚未發現有
    原告所稱未經同意擅自道路鋪設柏油情事；經調閱空照圖，
    1892地號土地於67年已有現有道路，供公眾通行使用，經詢
    問地方耆老，均表示該道路已通行許久，且無再次開闢印象
    ，查調88至95年間亦無該道路鋪設柏油或施作工程資料；原
    告陳稱該道路係第三人於92年間拓寬，並非原告所為，原告
    之父黃鵬飛及1892地號土地原承租人劉德茂於另案民事租佃
    爭議事件（案號：臺灣桃園地方法院99年度訴字第1147號、
    臺灣高等法院100年度上字第559號），就207巷及同巷245弄
    亦無爭執或請求勘驗、測繪，更足證207巷及同巷245弄早已
    供公眾通行，並無人阻止或中斷，亦無佃農同意第三人拓寬
    占用而構成不自認耕作情事。從而，該道路之起始及寬度均
    無可考，亦查無原告所稱道路拓寬工程資料，原告應舉證以
    實其說，僅執訴外人劉其騰片面之詞並無可採。
　⒉依現場照片、街景圖及航測圖可見207巷及同巷245弄道路前
    後寬度一致，直至原告私設交通桿處始出現路寬不一致、路
    幅不同形狀之情形，足見該道路因原告私設交通桿而縮減路
    幅，致人車通行該處需繞過交通桿以防免碰撞，該交通桿自
    屬原告擅自建築之道路障礙，被告自得依市區道路條例第16
    條、桃園市政府處理道路障礙作業要點（下稱路障作業要點
    ）及管理規則等規定作成原處分。
　⒊再依86、88、92年間空照圖，可見207巷及同巷245弄前後寬
    度一致，假如第三人於1892地號土地上自行拓寬，207巷及
    同巷245弄自無可能全部前後寬度均一致；且經詢原農林航
    空測量所（下稱航測分署）及內政部國土測繪中心網頁資料
    ，空照圖無座標系統，常因地面物體高低起伏及攝影軸傾斜
    等因素，致比例尺不一致及存在誤差，無法套疊地籍圖以判
    定正確經界點，且國土測繪中心提供之各種圖資套疊結果不
    具法律效力，僅供參考，其圖形或界址應以實地鑑界測量成
    果為準，原告提供之工研院套疊地籍圖、航測分署空照圖改
    作成果無座標、比例尺不一致及有誤差，應無足信，益徵原
    告稱第三人僅取得佃農同意即拓寬道路云云，尚乏實證。
　⒋訴外人劉其騰雖稱劉德茂有同意第三人拓寬道路占用1892地
    號情事云云；惟由另案民事判決及空照圖均可見207巷及同
    巷245弄年代久遠，自始至終寬度均一致，如劉德茂確實同
    意第三人拓寬道路占用1892號土地，將構成耕地三七五減租
    條例第16條規定之不自任耕作，原告之父及原告於另案民事
    訴訟程序中自無可能不為主張，惟原告之父及原告於調解、
    調處、民事保全證據及訴訟程序中均未為主張，應可認劉德
    茂並無同意第三人拓寬道路占用1892地號而不自任耕作之情
    事，原告於另案民事訴訟程序中方未為主張並請求測繪；原
    告於本件卻為上述主張，應無可採。
　㈡所有權人應於法令限制之範圍內行使權利，不得違反公益，
    如其狀態未明，應先經法院訴訟程序以確定其權利，否則任
    由人民恣意藉己力實現，卻破壞他人自由或財產，基本法秩
    序將蕩然無存。原告雖稱其係為保全其所有權而於系爭A部
    分土地上設置交通桿云云，惟本件係因里辦公室通報及當地
    往來民眾陳情原告所設交通桿造成道路前後寬度不一致，有
    安全之顧慮，被告乃據予辦理；原告應先舉證向民事法院訴
    請排除侵害並舉證究明該道路之始及寬度為何、其後有無第
    三人拓寬等節，而不應先行私設交通桿妨礙往來交通安全，
    致事實上供人車通行之道路範圍縮減、前後路寬不一致，原
    告未循民事訴訟途徑或廢道程序實現其權利，而逕私設交通
    桿，自於法未合。
  ㈢原告雖稱原處分違法云云，惟並未指明原處分有何違法？原
    告變更本件訴訟類型為確認訴訟，惟並未說明有何確認利益
    ，縱使原處分被確認為違法，亦無從解決原告之道路爭議，
    更無從據此要求任何人拆還；207巷及同巷245弄是否具公用
    地役關係？是否應廢道？認定之權責機關為桃園市政府，並
    非被告，且應經原告申請，原告自應以權責機關為相關行政
    救濟，如207巷及同巷245弄確實為第三人違法拓寬占用，原
    告為主張其民法上權利，自應循民事訴訟程序救濟，而非於
    其上私設交通桿，原告所為自非合法，其主張亦無理由。
　㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭A部分土地照片及示
    意圖（本院卷1第17頁）、政風處111年1月19日函（本院卷1
    第97頁）、國土測繪圖資服務雲入口網站截圖（本院卷1第2
    47頁）、臺灣桃園地方法院99年度訴字第1147號租佃爭議事
    件99年10月15日勘驗測量筆錄（本院卷2第399-402頁）、楊
    梅地政事務所99年12月13日土地複丈成果圖（本院卷2第404
    -405頁）、楊梅地政所110年11月1日土地複丈成果圖（本院
    1卷第249頁）、110年12月13日1892地號部分土地疑似遭道
    路占用案現場會勘紀錄（訴願卷第120-124頁）、原告提供
    之1892地號土地複丈照片（本院卷1第251-259頁）、訴願決