臺北高等行政法院　政府採購法（2025-11-06）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴更一字第93號
114年10月16日辯論終結
原      告  旺誠營造有限公司

代  表  人  張清男（董事）

訴訟代理人  劉雅洳  律師
被      告  桃園國際機場股份有限公司

代  表  人  楊偉甫（董事長）

訴訟代理人  劉蕙瑜  律師
複 代理 人  蔡承謙  律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員
會中華民國110年3月26日訴1090267號申訴審議判斷，提起行政
訴訟，經最高行政法院111年度上字第676號判決廢棄本院110年
度訴字第596號判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
    主  文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
    事實及理由
一、事實概要：
　㈠緣被告係交通部所屬公營事業，自辦「107至108年度桃園國
    際機場道面維護工程（開口契約）」（下稱系爭工程）採購
    案（標案案號：106-1-00006，下稱系爭採購案），由被告
    所屬工程處（下稱工程處）承辦系爭採購案之公開招標，採
    最低標決標，預算金額新臺幣（下同） 1億8,015萬698元。
    系爭採購案於民國107年2月23日第1次開標，因未有3家以上
    合格廠商投標而流標，第3次招標於同年3月22日公告，等標
    期間僅原告投標，並繳納押標金900萬元，同年3月28日開標
    ，原告合於招標文件規定，且投標金額1億5,000萬元在底價
    金額1億5,660萬元以內而得標，前開押標金轉存為履約保證
    金，被告乃於同年4月3日公告決標結果。
　㈡嗣臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官以108年12
    月4日108年度偵字第22911號等起訴書（下稱系爭起訴書）
    ，就工程處處長林文楨於系爭採購案開標前，交付系爭採購
    案應秘密之詳細價目表（下稱系爭價目表）予原告之分包商
    富暘工程有限公司（下稱富暘公司）實際負責人梁永聰；原
    告得標後，梁永聰為利特定工項「水泥混凝土塊破碎處理」
    納入契約變更項目而對林文楨期約，另並與騰陽營造有限公
    司（下稱騰陽公司）負責人梁凱鈞謀議提供虛假報價予被告
    供作訂定底價時參考之訪價資料等行為，將林文楨依刑法第
    132條第1項之公務員洩漏國防以外秘密文書罪嫌、貪污治罪
    條例第5條第1項第3款對於職務上之行為期約賄賂罪嫌；梁
    永聰依貪污治罪條例第11條第4項、第2項不具公務員身分，
    對於公務員關於不違背職務之行為期約賄賂罪；梁永聰、梁
    凱鈞依政府採購法第87條第6項、第3項之詐術使開標發生不
    正確結果未遂罪提起公訴。
　㈢被告依系爭起訴書內容，審認原告據應秘密之詳細價目表進
    行後續之投標文件製作及底價訂定，立於較諸其他潛在競標
    廠商更為有利之地位，造成不公平之競爭，屬系爭工程投標
    須知第55條第8款所約定之經行政院公共工程委員會（下稱
    工程會）以104年7月17日工程企字第10400225210號函（下
    稱104年7月17日函）認定機關辦理採購，廠商有政府採購法
    第50條第1項第7款影響採購公正之違反法令行為；廠商或其
    代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87
    條各項構成要件事實之一；廠商或其代表人、代理人、受雇
    人或其他從業人員，就有關招標、審標、決標事項，對公務
    員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益，依行為時政府採
    購法第31條第2項第8款規定，以109年9月11日桃機工字第10
    90011558號函（下稱原處分），通知原告追繳押標金900萬
    元。原告不服押標金追繳，提出異議及申訴，先後經被告以
    109年9月30日桃機工字第1090015177號函（下稱異議處理結
    果）、工程會申訴審議判斷駁回，原告猶表不服，提起行政
    訴訟，經本院110年度訴字第596號判決（下稱原判決）駁回
    後，復經最高行政法院111年度上字第676號判決（下稱上訴
    審廢棄判決）廢棄本院原判決，發回本院更為審理。  
二、原告起訴主張及聲明：
　㈠依上訴審廢棄判決意旨，工程會104年7月17日函關於認定廠
    商具有政府採購法第50條第1項第7款之情形，屬於行為時同
    法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為部
    分，尚不得援為對廠商不發還或追繳押標金之準據；則原處
    分、異議處理結果及申訴審議判斷援引政府採購法第50條第
    1項第7款、工程會104年7月17日函，向原告追繳押標金900
    萬元，即屬於法無據，應予撤銷。
　㈡原處分依據政府採購法第50條第1項第7款規定對原告追繳押
    標金，應予撤銷：
　⒈關於被告所稱「洩漏本採購案應秘密之文件資料」部分，政
    府採購法第50條第1項第7款規定之行為主體為「投標廠商」
    ；惟系爭採購案涉嫌洩漏應秘密之文件資料之行為人為富暘
    公司實際負責人梁永聰，及被告工程處前處長林文楨，均非
    系爭採購案投標廠商。檢察官所稱富暘公司之實際負責人梁
    永聰，其並非原告公司，亦非原告公司之代表人、代理人、
    受僱人或其他從業人員，其之行為與原告公司無涉。被告依
    據政府採購法第50條第1項第7款規定對原告追繳押標金，即
    屬無據。
　⒉被告指稱原告實際負責人張清鏘於投標前即與分包廠商富暘
    公司實際負責人梁永聰協議，於原告得標後將部分工項交由
    富暘公司辦理，梁永聰請求被告前工程處長林文楨提供有利
    得標之資訊，林文楨於107年3月27日(即開標前1日)提供本
    採購案之預算總表及詳細價目表等資料予梁永聰，供原告進
    行本採購案備標、投標云云，並非事實。
　㈢原告並無任何「以詐術使本採購發生不正確之結果未遂」或
    「期約賄賂」之行為：
　⒈梁永聰與原告公司無關，已如前述；則其是否「為利特定工
    項『水泥混凝土塊破碎處理』納入契約變更項目而對林文楨期
    約」，原告公司無從得知。至於原告公司、檢察官所稱原告
    公司之實際負責人張清鏗，均經不起訴處分，此由不起訴處
    分書或起訴書第19頁記載「旺誠公司之實際負責人張清鏗因
    欲投標道面維護案，透過郭信良聯繫梁永聰(上3人涉嫌違反
    政府採購法部分，另為不起訴處分）」，即可證明；富暘公
    司亦否認有上開行為，此有該公司109年8月25日富字第0082
    50號函可證。梁永聰否認有向林文楨行賄，此由梁永聰108
    年8月13日調查筆錄：「問：你有無指示黃麗雪，於旺誠公
    司工程款入帳後，提領130萬現金予你作為行賄林文楨之賄
    款資金？答：(經檢視譯文及聆聽音檔後作答)沒有。」可茲
    證明。
　⒉此部分與系爭採購案原契約無關，而係與系爭採購案之第一
    次契約變更(契約金額2,803萬元)有關，惟第一次契約變更
    並無押標金，被告追繳押標金900萬元，於約、於法無據。
    申訴審議判斷就此部分並未交代理由、被告迄今亦無法提出
    說明，可證明被告此部分主張不可採信。原契約預計金額1
    億8,009萬8,984元整，押標金金額900萬元，則押標金金額
    約為契約金額之百分之5。系爭採購案之第一次契約變更(契
    約金額2,803萬元)，其之百分之5約為140萬元，被告卻要追
    繳900萬元，顯然不符比例原則。
　⒊被告已自認「被告未於第一次契約變更時再收取押標金」。
    至於被告抗辯「第一次變更契約與原契約為相同契約」云云
    ，與事實不符，不足採信。因為第一次變更契約與系爭採購
    案原契約之標的及金額均不同，並非相同契約。
　⒋就「道路維護案被告梁永聰、梁凱鈞及騰暘公司涉嫌違反政府採購法」部分，刑事一審判決無罪，可證明被告所指，與事實不符，並無理由。由刑事案件證人即桃機公司審議小組覆核人員盧建中之證詞及刑事一審判決之認定，可證明原告主張「系爭標案底價之訂定及訂定底價時參考之訪價資料，係被告之權責或被告所委託之設計單位之權責，旺誠公司無權干涉。」，可資採信。
　⒌至於「期約賄賂」部分，此部分雖然刑事判決林文楨、梁永
    聰有罪，惟前已述及，原告公司並無任何「期約賄賂」之行
    為，原告公司或法定代理人或張清鏗均非刑事案件之被告，
    梁永聰並非原告公司之分包廠商。　　　
　㈣被告稱桃園地檢署就上開犯罪事實分別起訴，就林文楨以刑
    法第132條第1項之洩漏國防以外秘密罪及貪污治罪條例第5
    條第1項第3款之對於職務上之行為期約賄賂罪起訴；就梁永
    聰以貪污治罪條例第11條第2項之不違背職務期約賄賂罪起
    訴；就梁永聰、梁凱鈞，並以政府採購法第87條第6項、第3
    項之詐術使開標發生不正確結果未遂罪共同正犯起訴，騰暘
    公司則以政府採購法第92條起訴。惟被起訴者，即林文楨、
    梁永聰、梁凱鈞、騰暘公司，均非原告之分包廠商，亦非被
    告所稱原告之分包廠商富暘公司。被告稱原告或其分包廠商
    若有政府採購法第31條所定追繳押標金之行為，被告自得依
    法追繳押標金云云，於約、於法無據。原告、檢察官所稱原
    告公司之實際負責人張清鏗，均無被告指稱之行為，亦無任
    何圍標或妨礙標售程序公正等情形，並無政府採購法第31條
    第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違
    反法令行為」之情形，被告依105年1月6日公布修正之政府
    採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金900萬元，於法不
    符等語。
　㈤聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告答辯主張及聲明：
　㈠依上訴審廢棄判決意旨，系爭採購如有政府採購法第87條各
    項構成要件事實之一者、或就有關招標、審標、決標事項，
    對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，被
    告依法追繳押標金，於法有據，惟因原判決未就上揭部分為
    事實認定，致上訴審廢棄判決無從為法律之判斷，因此，只
    要確認原告有上揭行為存在，被告追繳押標金即為適法。
　㈡桃園地檢署起訴系爭採購案有涉犯洩漏系爭採購案應秘密之
    文件資料、以詐術使系爭採購案發生不正確之結果未遂及期
    約賄賂，經桃園地方法院（下稱桃園地院）於111年4月12日
    作成108年矚訴字第8號刑事判決(下稱刑事一審判決)，認定
    如下：⒈林文楨洩密罪部分有罪：詳參系爭起訴書第32頁第2
    8行以下。⒉林文楨對於職務上之行為期約賄賂罪有罪，及梁
    永聰對於公務員關於不違背職務之行為期約賄賂罪有罪：
  　詳參系爭起訴書第34頁第28行以下、系爭起訴書第35頁第31
　　行以下。⒊梁永聰及梁凱鈞就以詐術使系爭採購案發生不正
    確之結果未遂部分雖經刑事一審判決認定無罪，惟仍不妨礙
    構成修法前政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標
    須知第55條等規定，構成追繳押標金之事由（理由詳如後述
    ）。刑事一審判決經林文楨上訴至臺灣高等法院後，道面維
    護案部分經臺灣高等法院111年度上訴字第2864號刑事二審
    判決上訴駁回（下稱刑事二審判決），即林文楨洩密罪部分
    及對於職務上之行為期約賄賂罪仍有罪；梁永聰並未對刑事
    一審判決上訴。
　㈢被告依桃園地檢署系爭起訴書所載犯罪事實並經調查後，始
    作成原處分追繳押標金；經刑事一審判決之證據調查及審理
    ，原告之分包廠商實際負責人梁永聰確有期約賄賂行為，且
    刑事部分已確定；故系爭採購案既有期約賄賂情形，被告依
    行為時政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，自屬
    有據：
　⒈政府採購法第31條所稱之廠商，並不僅限於投標廠商，尚包
    含分包廠商，且廠商負責人之行為等同廠商之行為，法人之
    代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，廠商應就其
    實際負責人之行為負責。梁永聰確實為富暘公司之實際負責
    人。富暘公司既為原告之分包廠商，是富暘公司有從事修法
    前政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影
    響採購公正之違反法令行為」者，被告自得對原告予以追繳
    押標金。而富暘公司又為原告之分包廠商，屬政府採購法第
    31條所稱「廠商」之範圍；可證系爭採購案確實就有關招標
    、審標、決標事項，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他
    不正利益之行為，而該當政府採購法第31條第2項第8款「其
    他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」追繳押
    標金事由，被告依法追繳押標金，自屬有理。
　2.退步言之，縱使原告就限制性招標尚未得標前，富暘公司形
    式上非為原告之分包廠商，然原告實際負責人張清鏘於投標
    前即與富暘公司實際負責人梁永聰協議，擬於原告得標後將
    部分工項交由富暘公司辦理，梁永聰方請求被告工程處前處
    長林文楨提供有利得標之資訊，原告並於限制性招標得標後
    將相關工項委由原告進行，原告一再辯稱梁永聰之行為與其
    無涉云云，要屬無據。梁永聰向林文楨期約賄賂之犯罪行為
    ，可證系爭採購案確實就有關招標、審標、決標事項，對公
    務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，而該當
    政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響
    採購公正之違反法令行為」追繳押標金事由，被告依法追繳
    押標金，自屬有據。
　㈣政府採購法第34條第2項既已明文規定，開標前取得底價等應
    保密資料，即造成限制競爭或不公平競爭而影響採購公正，
    工程會更以108年11月5日工程企字第1080026746號函（下稱
    108年11月5日函釋）重申上開立法意旨，原告之分包廠商實
    際負責人梁永聰於開標前取得應保密之預算總表、詳細價目
    表等招標文件，既已違反政府採購法第34條第2項規定，被
    告依修法前政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金，核屬
    適法有據。
　⒈政府採購法第34條第2項規定：「機關辦理招標，不得於開標
    前洩漏底價，領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成
    限制競爭或不公平競爭之相關資料。」及其立法理由：「二
    、為防止廠商藉先行了解底價及其他競爭者之資料，而造成
    不公平之現象，對底價、廠商名稱、家數等，實有保密之必
    要，爰於第2項明定。」工程會108年11月5日函釋：「…含有
    各工項『單價』之預算書如非招標文件，公告招標前亦未經採
    購法第34條第1項但書所定公開程序公開，則將其於開標前
    交付予特定競標廠商足以造成不公平競爭，有違第34條第2
    項規定。」採相同見解可供參照，亦即預算書屬政府採購法
    第34條第2項規定，機關辦理招標不得於開標前洩漏足以造
    成限制競爭或不公平競爭之相關資料、內容，倘該文件並未
    經政府採購法所定公開程序予以公開，則於採購案開標前事
    先取得預算相關文件之行為，依上開工程會函釋意旨，即有
    不公平競爭情事，並違反政府採購法第34條第2項規定，而
    屬影響採購公正之違反法令行為。
　⒉是以，林文楨對於交付系爭採購案之預算總表、詳細價目表
    及歷年標比照片予原告之分包廠商實際負責人梁永聰，而犯洩
    密犯行，坦承不諱，且經刑事一審判決、二審判決及三審判
    決均認定屬實並已確定，而判決林文楨構成刑法第132條第1
    項公務員交付關於中華民國國防以外應秘密之文書罪；被告
    以上揭不法事實，依修正前政府採購法第31條第2項第8款向
    原告追繳押標金，核屬適法有據。
　㈤系爭採購案確實有故意提出較高價之報價單，刑事無罪判決
    並不當然拘束本案行政訴訟之認定。政府採購法之立法目的
    既與刑法有所不同，且工程會104年7月17日函第5點之目的
    ，係在擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項踐行相關程序
    ，並防範投標廠商有妨礙採購公正的行為，對其他競標廠商
    造成不公平競爭，與刑法嚴厲性及最後手段性截然不同。再
    者，行政訴訟法既經立法裁量而未援用刑事訴訟法相關規定
    ，則基於行政訴訟法與刑事訴訟法之證據調查方法、程序皆
    不盡相同，行政法院取捨證據及認定事實，自不當然受刑事
    判決之拘束。經查，原告確實製作較高價之報價單，而有施
    以詐術使系爭採購發生不正確結果之情事，此有桃園地檢署
    起訴書及刑事一審判決為憑。
　㈥被告本於系爭起訴書所載犯罪事實，經認定後作成原處分，
    並敘明「貴公司（即原告）之分包商富暘公司負責人梁永聰
    於開標前，自本公司前工程處長林文楨取得應秘密之預算書
    (即預算總表、詳細價目表、單價分析表等)，再交由貴公司
    進行後續之投標文件製作及底價訂定；得標後，貴公司之分
    包商負責人梁永聰為利特定工項『水泥混凝土塊破碎處理』納
    入契約變更項目而對林文楨期約、另並與騰陽公司負責人梁
    凱鈞謀議提供虛假報價予本公司供作訂定底價時參考之訪價
    資料。」之處分理由。是以，行政法院取捨證據及認定事實
    ，自不當然受刑事判決之拘束，縱梁永聰、梁凱鈞與騰暘公
    司就涉犯政府採購法第87條第3項未遂部分無罪，惟梁凱鈞
    受梁永聰及原告之指示提出較高價之報價單以企圖影響開標
    結果，乃不爭之事實，自仍構成修法前政府採購法第31條第
    2項第8款規定，被告得予追繳押標金。
　㈦原告雖辯稱第一次契約變更並無押標金，被告追繳押標金於
    法無據云云，惟押標金目的即係在於擔保投標之公正及履約
    之確實，此不因第一次契約變更而有所不同，且第一次契約
    變更實質上為原契約（系爭採購）之擴充及延伸，原契約之
    押標金自應擴充擔保第一次契約變更後之內容，方符押標金
    之擔保目的；況且原告、其分包廠商實際負責人梁永聰及林