臺北高等行政法院　公平交易法（2025-10-01）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
112年度訴字第400號
                                    114年8月20日辯論終結
原      告  臺灣水泥股份有限公司

代  表  人  張安平（董事長）

訴訟代理人  吳志光  律師
            陳君薇  律師
            許筑涵  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  洪進安              
            蔣慧怡（兼送達代收人）

            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
　　本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第271頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
　　緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認永炬企業股份有限公司（
    下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄公司）
    、國普混凝土工業股份有限公司（下稱國普公司）、良邦建
    材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份有限公
    司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公司（
    下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下稱慶
    隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公司）
    、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝
    土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有
    限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有限公司（下稱慶
    皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、康地
    建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業股份有限公司（
    下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），
    於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象
    及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功
    能，而原告、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）
    及亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠
    則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故以上18家公
    司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合
    行為之禁制規定，遂依同法第40條第1項規定，以112年2月2
    0日公處字第112008號處分書（下稱原處分）命原告自原處
    分送達之次日起，應立即停止違法行為，並處新臺幣（下同
    ）5,000萬元罰鍰，原告不服原處分關於其部分，提起本件
    行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原處分僅憑寬恕政策申請人不利於原告之片面陳述，即逕認
    原告從事聯合行為，顯有認定事實不依證據之違法：
　　⑴為避免寬恕政策成為事業打擊競爭同業之手段，公平法第3
      5條第1項規定即已明定，寬恕政策之適用對象，除須就其
      所參與之聯合行為陳述具體違法外，並應檢附事證及協助
      調查。另依本院102年度訴字第1062號判決意旨，明揭寬
      恕政策申請人之到會陳述，不得作為行政機關認定事實之
      唯一依據。
　　⑵參諸原處分及其他被處分人之到會陳述紀錄，可知被告認
      定原告自108年10月起開始參與桃園地區供料案場之協調
      分配，無非依憑：①檢舉人到會所提供之書面資料，包含
      事業參與聯合分配桃園市預拌混凝土供料案件資料、市調
      小組名單資料及桃園市預拌混凝土同業間通訊群組資料；
      ②被告3次赴位在桃園市○○區○○街00號5樓之桃園市預拌混
      凝土商業同業公會（下稱桃市公會）會址外拍攝多家同業
      人員出入公會之照片；③慶龍公司、慶皇公司、徐田公司
      、皓勝公司、康地公司等5家寬恕政策申請人之到會陳述
      。然查，原告實際上並未參與市調小組及同業間通訊群組
      ，至檢舉人所自行製作之事業參與聯合分配桃園市預拌混
      凝土供料案件資料，用以指稱原告有違法聯合行為，其真
      實性已有待商榷。又在未能證明原告確有從事聯合行為前
      ，自無由倒果為因，僅依據檢舉人之上開資料，即可反推
      原告確曾從事聯合行為，遑論上開資料所載內容，完全與
      事實不符。至就被告於桃市公會會址外所拍攝之照片，充
      其量亦僅能證明原告相關人員曾赴桃市公會，然無法證明
      原告有原處分所稱與其他同業參與協調分配供料案場之情
      事。
    ⑶被告認定原告自108年10月起開始參與桃園地區供料案場之
      協調分配，所依憑之證據，事實上僅有5家寬恕政策申請
      人之到會陳述，未有其他客觀事證。惟查，本件申請寬恕
      政策之5家業者中，其中於2家業者擔任要職者，同時身兼
      公會之前任理事長及現任理事長，分別為慶龍公司○○○（
      姓名詳卷，下稱慶龍公司陳述人，以下所述各公司均同）
      及慶皇公司陳述人，其等均為實質上創設、規劃及執行公
      會聯合行為者，據原處分所載，其等既已採行繳納規費、
      成立市調小組、加入通訊群組及架設監視器等相關機制，
      以強迫其他事業參與或限制退出公會或其所從事之聯合行
      為，根本不符合申請寬恕政策之資格，而其等為案件首謀
      ，更具有高度道德風險，無法排除其等相互配合以刻意構
      陷原告之可能，故其等所提出之申請書及到會陳述，顯非
      適格之合法證據。
　2.被告以同業之陳述紀錄，作為認定原告有合意協調分配案場
    之事證，自應提出錄音（影）及其譯文，供法院核實並允許
    原告閱覽複製，否則不得作為本件裁判基礎：
    ⑴查原處分據以認定原告有合意協調分配案場行為之陳述紀
      錄，既經原告質疑恐有被告預先備置「陳述範本」，企圖
      引導到會陳述人接受陳述範本內容，或必須在該陳述範本
      基礎上調整其陳述，而導致其實際陳述內容失真等情形，
      為釐清該等陳述紀錄之證據能力及證明力，自有允許原告
      閱覽複製該等陳述紀錄之錄音（影）及其譯文，透過檢視
      到會陳述過程中，被告與到會陳述人之對話脈絡及互動，
      方能確知原處分援引作為證據之陳述紀錄，是否已如實反
      映到會陳述人第一時間之完整陳述，而無任何遭不當遺漏
      、篩選、過濾而未予揭露或刻意淡化之情形。
    ⑵被告已於原處分中指明承認業者為慶皇公司、皓勝公司、
      康地公司、慶龍公司、徐田公司；未完全承認業者為信一
      公司、國順公司、祥鑫公司；未承認業者為新三亞公司、
      大園公司、國普公司、永炬公司、武雄公司、良邦公司、
      慶隆公司、國產公司、亞東公司及原告。卷內資料亦多已
      記載各業者到會陳述人之姓名，考量寬恕政策或檢舉獎金
      適用對象必然為承認業者（慶皇、皓勝、康地、慶龍、徐
      田等公司），在原處分已揭露承認業者身分，且除慶龍公
      司以外業者之到會陳述代表姓名，均已登載於陳述紀錄之
      情況下，被告提供該等陳述紀錄之錄音（影），並無揭露
      寬恕政策或檢舉獎金適用對象之問題，被告拒絕提出同業
      陳述紀錄之錄音（影），僅係基於訴訟勝敗之考量，欠缺
      任何正當理由。惟被告以同業之陳述紀錄，作為認定原告
      有合意協調分配案場之事證，自應提出錄音（影）及其譯
      文，供法院核實並允許原告閱覽複製，否則不得作為本件
      裁判基礎。
    ⑶人民有知悉、閱覽、陳述裁判相關訴訟資料之權利，始得
      確保人民對於重要之事實或法律爭議，有充分攻擊防禦及
      影響裁判基礎形成之機會。被告既已自承同業之陳述紀錄
      內容係將各被處分人之陳述內容整理後摘錄其要旨，足證
      陳述紀錄之內容，必然為被告編輯、剪裁、省略內容後之
      結果，並非陳述人之完整意思表示，加上部分被處分人亦
      已於訴訟中主張其於調查期間之陳述紀錄與渠等實際陳述
      內容不符，如被告以同業之陳述紀錄，作為認定原告從事
      聯合行為之唯一直接證據，卻拒絕提出同業陳述紀錄之錄
      音（影）及譯文供法院及原告檢驗陳述紀錄之真實性，則
      依最高行政法院111年度聲字第464號裁定、111年度上字
      第395號、111年度上字第302號、109年度上字第790號等
      判決見解，該等陳述紀錄，依法自不得作為本件裁判基礎
      ，否則勢將嚴重侵害原告受憲法保障之訴訟權。
　3.被告製作之同業陳述紀錄，有多處重製痕跡，顯有重大瑕疵
    ，不得逕採為判決之基礎或倚為主要證據，原處分僅採認慶
    龍公司陳述人之說法，顯已違反行政程序法第36條之有利及
    不利一體注意原則：
　　⑴皓勝公司、慶皇公司與慶龍公司之陳述人不同、陳述時間
      亦有異，然其等就聯合行為實施期間所為陳述，卻完全相
      同，不僅一字不漏，甚至連漏字都相同；康地公司與慶皇
      公司之陳述人，就原告參與聯合行為相關情形所為陳述，
      亦係完全一字不漏地相同，連漏字亦完全相同，仿如被告
      自行重製同業陳述之內容，致到會者是否確曾為如陳述紀
      錄所載之陳述？陳述之過程有無遭被告打斷、不當誘導、
      斷章取義或刻意遺漏之情形？均無從辨識，足見被告所提
      之同業陳述紀錄，已具有重大瑕疵。
　　⑵本件同業陳述紀錄之諸多記載，係由被告預先備置，並非
      證人之親口陳述，甚有關於桃市公會聚會討論過程之記載
      ，亦非證人親自見聞，而係來自他人轉述，不得作為原處
      分認定事實之依據。如慶皇公司陳述人到院作證否認到會
      陳述紀錄內容為其個人之陳述，甚至直言自身鮮少親自參
      與桃市公會之聚會，亦表示未於簽名前詳細檢閱陳述紀錄
      ，然陳述紀錄所載內容非其到會陳述，確為事實，不因其
      漏未檢閱而改變。慶龍公司陳述人到院作證坦言於109年4
      月辭任桃市公會理事長後，即未再親自參與桃市公會歷次
      聚會，其關於桃市公會特定聚會討論過程之到會陳述，均
      非出自於親身見聞，則其到會陳述內容究有多少真實性，
      已不言可喻。
　  ⑶本件加上檢舉人，共計有11家業者於調查期間到會陳述，
      扣除5家寬恕政策申請人，尚有其他6家業者對於原告是否
      參與特定案場供料之協調及分配等節，有不同於5家寬恕
      政策申請人之陳述內容，5家寬恕政策申請人之說法是否
      為真，已非無疑。且進一步比對5家寬恕政策申請人之到
      會陳述，互有顯著出入：
　　　①康地公司陳述人，先證稱其係自109年3月至10月間參與
        協調分配會議，不清楚原告何時開始參與，卻又隨後與
        其他承認業者一致證稱，原告自108年10月起開始參與
        協調分配會議，陳述內容顯然前後矛盾。
　　　②皓勝公司陳述人，一方面稱其不清楚原告參與協調分配
        在桃園地區所分配供料的案場，另一方面卻能與其他承
        認業者一致性地陳述原告自108年10月起即參與協調分
        配，並表示原告在早期只有個案有問題才參與協調，到
        後期則是常態性與桃市公會其他業者進行協調。此外，
        該陳述人曾參與109年10月20日之聚會，惟其卻陳稱不
        清楚原告參與協調分配在桃園地區所分配供料之案場，
        其陳述顯彼此互斥。
　　　③徐田公司陳述人，到會甚至表示其並不清楚原告何時開
        始參與協調分配會議，根本不支持原處分之認定。　
  4.原處分指摘原告參與桃園會展中心統包工程案（下稱會展案
    ）部分：
　　⑴原處分認定15家公司原就會展案協調後，擬由其中7家以2,
      350元報價，惟其後原告、國產公司及亞東公司3大廠公司
      （下或合稱3大廠）於109年7月7日參與協調分配會議時表
      示欲承攬此案，希望其他廠商配合提高報價，慶皇公司、
      慶龍公司及徐田公司即予配合而提高報價或未再報價等情
      ，無非係基於慶皇公司、慶龍公司及徐田公司之陳述人到
      會陳述。惟查：
　　　①徐田公司陳述人於110年3月4日到會陳述，完全未提及10
        9年7月7日會議或任何關於3大廠曾有要求其他廠商配合
        提高會展案之預拌混凝土供料報價之記述。
　　　②慶皇公司陳述人於110年1月6日到會陳述，雖記載部分關
        於會展案之記述，惟其於114年5月13日於本院具結證述
        後，就原處分指摘桃園市預拌混凝土業者從事聯合行為
        之關鍵部分，包含聯合行為參與業者、聯合行為實施期
        間、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式及聯合行為
        監督機制等所載內容，及指摘涉案廠商每週二開會共同
        決議桃園市預拌混凝土之交易對象及出貨價格等節，均
        否認為其所為之陳述，且其對到會陳述紀錄第243頁之
        後，關於3大廠公司參與聯合行為之相關答覆，更明確
        陳稱不知道，顯見慶皇公司陳述人到會陳述紀錄，具有
        重大瑕疵，且與事實不符。
　　 ③依徐田公司及慶皇公司之陳述人到會陳述，均無從證明之
       情況下，原處分認定原告就會展案，要求其他廠商配合
       報價所依憑證據，僅餘慶龍公司陳述人於110年1月15日
       之到會陳述。然慶龍公司陳述人於本院作證時，業承認
       其自109年4月辭任桃市公會理事長以後，即未曾再參與
       該公會之集會活動，故其到會陳述中，關於109年以後相
       關會議之陳述，均係由其共事之同仁轉達，亦即該等同
       仁有無轉達或所轉達資訊是否正確，慶龍公司陳述人及
       被告均無從確認，被告擅將慶龍公司陳述人單方提供之
       傳聞資訊，作為原處分認事用法之基礎，未綜合考量其
       他與會業者之不同陳述，顯已違反行政程序法第36條之
       對當事人有利及不利事項一律注意之要求。
　  ⑵原告就會展案所為報價，符合當時桃園地區之市場行情（
      每立方公尺2,600元至2,700元之價格區間），亦已多次依
      承包商要求調降報價，絕無原處分所稱要求其他同業配合
      提高報價之情事：
　　　①原告就會展案，前後曾提出3次報價，最早係營造業者根
        基營造股份有限公司（下稱根基公司）於109年6月30日
        以電郵邀請原告參與會展案之報價，故原告於109年7月
        9日提出第1次報價為每立方公尺2,850元，根基公司收
        到報價後，向原告透露其詢價廠商另有國產公司及亞東
        公司，希望原告能提供優惠價格，故原告又於109年7月
        23日提出第2次報價，報價金額下修為每立方公尺2,680
        元。然根基公司於109年7月30日致電原告，向原告表明
        考量會展案量體較大，為確保預拌混凝土供應穩定，將
        與3家廠商簽約，然原告所提報價格仍為3家廠商中最高
        ，故希望雙方簽約價能降低為每立方公尺2,660元，原
        告僅得依根基公司要求，於翌日提供第3次報價，將報
        價金額再次下修為每立方公尺2,660元。其後，原告於1
        09年8月20日接獲得標通知。由此可知，原告最終報價
        為每立方公尺2,660元，非每立方公尺2,680元，原處分
        以亞東公司、原告及國產公司之最終報價，分別為每立
        方公尺2,670元、2,680元及2,690元，彼此間僅差距10
        元為由，作為原告確有就特定案場與其他同業討論及協
        調之證明，不僅未經查證，且與當初報價經過之事實不
        符。
　　　②原告除於109年7月9日、7月23日及7月31日分別向根基公
        司出具報價單外，期間亦持續與根基公司進行議價，迄
        至第3次報價，雙方才就每立方公尺2,660元之價格取得
        共識，並製作相關合約。前開議價之過程，顯示原告與
        需求客戶間對於預拌混凝土價格之商議，均係在正常市
        場行情下，由雙方依循市場供需機制決定，絕無原處分
        所指稱與其他同業協調價格之情形。
　　　③原告存在基準價制度，且最後議價結果需經各廠業務呈
        報總管理處核決。就會展案所使用4000磅（280）之預
        拌混凝土而言，原告自108年12月下旬以來，於桃園地
        區即有以每立方公尺2,600元到2,700元價格區間簽約之
        客戶，而與根基公司就會展案核發得標通知日（即109
        年8月20日）接近之其他案場簽約價格，如利晉工程（
        簽約日期：109年7月24日，簽約價格：2,700元）、青
        見營造（簽約日期：109年8月10日，簽約價格：2,620
        元）及桃源建設（簽約日期：109年8月20日，簽約價格