臺北高等行政法院　公平交易法（2025-09-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
111年度訴更一字第71號
114年7月24日辯論終結
原      告  亞東預拌混凝土股份有限公司

代  表  人  李坤炎（董事長）

訴訟代理人  包國祥  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  潘旻蕙              
            洪進安              
            孫綺君              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國108年4月
29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，經本院108年度
訴字第1098號判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
    主  文
原處分不利於原告之部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項： 
㈠、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴
    訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法
    院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合
    併裁判之。」查本院111年度訴更一字第61號、第62號、第6
    7號、第68號及第71號公平交易法事件，係同種類之事實及
    法律上原因，惟因個別案件所涉違法事實與裁罰金額略有不
    同，爰命合併辯論，分別裁判，合先敘明。
㈡、被告之代表人原為李鎂，於訴訟中變更為陳志民，並經新任
    代表人承受訴訟（本院卷二第517頁），核無不合，應予准
    許。
二、事實概要：
　　原告、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）、臺灣
    水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、環球水泥股份有限公
    司（下稱環球公司）及天誠混凝土實業股份有限公司（下稱
    天誠公司）等5家業者（下稱原告等5家業者）於民國107年1
    2月中旬分別通知下游客戶將自108年1月1日起調漲預拌混凝
    土價格，被告調查後認原告等5家業者間有聯合行為之合意
    ，行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市場功能
    ，違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4月29日公
    處字第108021號處分書（下稱原處分）命原告應於原處分送
    達之次日起，立即停止違法行為，並處新臺幣（下同）1,10
    0萬元罰鍰。原告不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分關
    於原告部分撤銷，經本院108年度訴字第1098號判決（下稱
    前判決）撤銷原處分關於原告部分。被告不服，提起上訴，
    最高行政法院以109年度上字第1035號判決廢棄前判決（下
    稱發回判決），發回本院審理。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、本件審理至今已可確認原處分有如後關鍵錯誤與違法：
１、將上游砂石業107年12月報價每噸100元（噸，即每立方公尺1
    90-200元）錯誤認定成報價每噸50元（關鍵事實錯誤）。被
    告無理由不採砂石業屹珽開發有限公司107年12月報價每噸1
    00元，卻偏頗取用海翔砂石有限公司與固居有限公司107年1
    0月報價每噸50元（關鍵事實錯誤且執法偏頗）。被告偏頗
    切割107年9至12月當作成本累計期間。被告明知且調查係當
    時也係要求原告提出107年整年成本數據，原告也回復提出1
    07年1月至12月持續累積成本，被告卻僅摘取原告提及107年
    10月至12月原物料「急速」上漲歷程，扭曲原告陳述，不當
    切割成本變化期間。（執法偏頗導致事實錯誤）。原處分指
    摘異常云云，顯出自其混用廠商「初始報價」與「成交價」
    ，只要說到成本，就選用原告所提初始報價與成交價價格較
    低價格；只要說到商品價格，就選用原告報價與成交價較高
    數字。（執法偏頗導致事實錯誤）。
２、被告混淆舊約價格調整與新約價格協商之差異。107年8月係
    砂石舊約價格調整（舊約保障）且漲幅尚低，原告漲價失敗
    可選擇吸收成本。107年12月為新約協商，協商失敗將遭斷
    貨，原告若先全盤答應砂石廠商所提每立方公尺190元價格
    ，到時僅獲下游營造商答應每立方公尺100至130元漲價，原
    告勢將虧損經營（107年虧損已近2千萬元）。原告受制上游
    廠商強勢漲價力量，又受制下游營造商強勢議價力量，故力
    求最大程度縮減與砂石及下游營造商價格協商完成時間差，
    實無異常。被告堅持原告要等與上游價格談定才能去與下游
    廠商啟動議價，不符經驗與論理法則且無視原告換新約壓力
    。（違反經驗與論理法則且事實錯誤）
３、被告引作合理推定因素云云理由，連間接證據能力與價值都
    不構成。各業者漲價過程與金額有前述錯誤，且僅係數據堆
    疊，享市場優勢力量上下游事業行為合法，混凝土業（中游
    ）卻受追究，水漲卻不准船高，反違市場機制。本件連經濟
    數據證據都不存在更遑論溝通性證據。被告承認系爭市場價
    格訊息透明，卻又影射原告個別發函下游廠商啟動協商係交
    換訊息，前後矛盾。（執法矛盾且事實錯誤）。
４、原告不報價會被罰（最高行政法院99年度判字第501號判決，
    業者未報價而違法），報出真實價格也會被罰（被告表示將
    導致真實價格流串，可參臺灣臺北地方法院101年度簡字第1
    94號行政判決龍宏瓦斯案）。本件原告初始報價僅係啟動與
    下游協商，絕非成交價（真實價格），而係保留議價空間且
    可阻止真實價值訊息流竄之個別通知函，卻又遭被告指摘異
    常。除非不漲價，淪於虧損之原告不知如何自處，被告處罰
    原告決絕立場，恐說明被告當年前往立法院後方見改變執法
    立場所蘊藏之真相。（執法標準矛盾且欠缺可期待性）。
㈡、本件被告認定原告與同業進行「意思聯絡」之證據不足
１、依發回判決意旨，針對合理推定規範，係闡明「肯定聯合行
    為之合意可依間接證據之推論加以認定，減輕主管機關所應
    負擔之證明程度，並非舉證責任之轉換。」；「事實審法院
    應逐一調查構成處分之各相當依據之因素（間接證據），評
    價其證明力，綜合所有間接證據之證明力為有無聯合行為之
    合意之事實認定」；「是綜合各項間接證據雖僅足以證明他
    項事實，但由此他項事實，本於推理作用，為合乎經驗法則
    及論理法則之推論判斷，所為之事實認定，尚非法所不許。
    」。證據不分直接證據或間接證據均屬證據，原告並無異議
    ，但被告於本件所提所謂間接證據云云，非僅事實認定有前
    述關鍵錯誤，更欠缺證明力，不足成立間接證據，純屬臆測
    （合理懷疑），被告推論更有不符合證據法則、論理法則及
    經驗法則之違誤，實不足以推定本件存在聯合行為。
２、我國法院實務見解也曾闡釋「不能以事業有外觀一致行為，
    逕認其等就此已有某程度之合意或意思聯絡。」（參見本院
    102年度訴更一字第54號判決，上訴後經最高行政法院維持
    ），「導致一致性的價格原因是否即能立刻歸結業者間有聯
    合行為合意，必須長期觀察，甚至透過經濟分析模型之經濟
    分析，並參酌國外執法經驗後，方得以判斷認定（亦即就連
    公平交易法之主管機關都無法「立刻」判斷認定之）」（最
    高行政法院98年度判字第523號判決）。因此，本件被告如
    何以價格上漲一致性行為以外之事實，論證意思聯絡事實之
    存在，實屬重點。原告更審補充理由五狀已詳細論述被告於
    本件所舉之聯合行為證據皆未達推定原告行聯合行為之證明
    強度，僅停留於合理懷疑，被告不能僅憑經濟證據合理懷疑
    甚至錯誤推定合意存在。依原審甲證73號，時任被告委員之
    2位權威人士便曾提出原處分過於偏重經濟性證據欠缺其他
    有效證據之指摘，甚至以往根本無僅因此即認定聯合行為之
    前例，故特別出具不同意見書。本件無任何溝通性直接或間
    接證據。被告主張原告透過「預告漲價」與其他同業意思聯
    絡，發回判決也闡明被告應提出符合論理法則及經驗法則之
    證據，原告整理被告誤解指摘處為異於過往模式、超額漲價
    、上游砂石調漲價格未確定之際即發布調漲通知，原告對此
    逐一說明如後述。
３、原處分所列「異於過往模式」云云與原告駁正理由證據：
⑴、原告先擇要論述本項所涉經驗與論理法則：
①、在原有合約有效期間內，契約任一方提出價格調整請求，即
    便另一方沒有同意，除非契約另有約定或有法院形成判決確
    定效力，任何一方仍依原合約履約（舊約議價）。
②、合約若已期間屆滿，任一方所提價格要求，如雙方無法協商
    並成功講定，除非合約另有約定，否則雙方供貨契約關係即
    告終止（新約議價）。
③、若上游業者（如本件砂石）價格漲幅不大，中游業者或願自
    行吸收（成本累積吸收），但如果已淪虧損就不應期待該業
    者繼續吸收成本。
④、市場供應上游業者價格漲幅甚大，中游業者同步對下游廠商
    提出價格調漲通知，水漲船高非異常（合理反映成本）。
⑵、就本件而言，被告以原告107年12月通知調漲之價格幅度異於
    「107年9月至12月之平均價格，僅呈現微幅漸進、緩步上揚
    情事」，惟此顯係出自被告錯誤將107年12月砂石漲價每立
    方公尺190元，誤解為僅有每立方公尺95元，才會出現其認
    定「僅呈現微幅漸進、緩步上揚情事」。此外，被告係以原
    告於107年8月單一次「請求」漲價事件，以及短短3個月（1
    07年9月至12月）之區間，便斷言原告過往漲價模式皆係「
    微幅漸進、緩步上揚」故系爭調漲（107年12月）不合理云
    云，此種僅以原告短時間、單一次之調漲事件論斷常態價格
    調漲模式，實過武斷，根據被告長年委託研究報告「重要民
    生物資市場價格預警制度之研究」，研究單位判斷市場價格
    是否異常，係以「年」以上為觀察單位，因此，被告主張本
    次價格調整異常云云，自屬不符事實之速斷。
⑶、再者，被告顯將107年8月原告當初仍與上游處於舊約有效期
    之修約協商（雙方如沒有講定合理價格，原告仍有合約保障
    ，且當時上游砂石等業者漲價幅度有限，故原告先吸收此間
    成本），與107年12月底新約議價協商程序（原告擔心被斷
    貨）錯誤混淆對比。原告107年12月期間所處困局係當時須
    與上游砂石業者更換新約，勢將受制或至少要考量於上游廠
    商喊價所帶來漲價壓力，當時原告比照舊約調價先答應上游
    砂石等業者漲價幅度，到時若下游營造商不願接受原告跟上
    游議定價格所應漲成本幅度，原告在失去舊約保障狀況下，
    不是斷貨就是面對更多虧損。基此，舊約修約協商與新約議
    價顯然不同，被告將兩者混為一談錯誤對比並藉此懷疑原告
    107年12月漲價過程（上游砂石飛速漲價，無法先答應上游
    業者漲價幅度後才啟動下游業者協商調價）有異於107年8月
    （舊約保障且107年8月砂石調價幅度與107年12月之砂石調
    價幅度相差近一倍），自違前述論理法則而應駁正：
①、被告顯未考慮原告所面對的是強勢上游砂石業者「原告對砂
    石業所喊出價格最多談出七五折至八五折議定價格，即每噸
    100元（每立方公尺190元）僅降到每噸75至85元（約每立方
    公尺150元）」與強勢下游業者（營造商對原告之喊價可砍
    到5折以上之議定價格，即每立方公尺270元直接殺到每立方
    公尺100至130元）之上下游市場優勢廠商雙重夾擊。
②、原告於107年8月左右期間之舊約議價過程，與107年12月14日
    通知調漲之新約議價過程完全無法類比，107年8月後至同年
    12月前，原告尚可向砂石業以契約主張以控制砂石成本，惟
    107年12月砂石價格調漲之背景，係欲漲108年1月1日生效之
    新約，故原告已無合約保障，已難以抵擋砂石價格上漲。可
    見系爭調漲背景過程，與被告所指摘「過往調漲模式」背景
    過程均有不同，被告未予明辨甚至懷疑推定，自屬無理。
③、107年年12月14日砂石調漲係飛速大幅上漲，此與先前107年8
    月狀況有別，從原審起訴狀附件2-6-1及2-6-2號、原審起訴
    狀附件2-13及更審補充理由狀附件5可知，107年12月以前（
    107年6月、10月等），砂石價格頂多係以每公噸10元、50元
    之幅度調漲砂石價格，但於107年12月砂石廠商皆紛紛通知
    調漲每立方公尺190元（即每噸100元）。
④、綜此，被告所言「異於以往模式」實係錯將舊約協商調整價
    格（類似情事變更）與新約議價協商（訂立新約）混為一談
    ，也未正確論述107年8月砂石業係有限且緩步上漲跟107年1
    2月砂石等原物料大幅飛速上漲局面兩者間差異，原處分以
    偏蓋全，將不同時空背景進行錯誤對比，應依法撤銷。
４、原處分指摘「超額漲價」云云錯誤之原告理由與證據：
⑴、被告於原審審理時曾否認被告超額漲價與聯合行為間之因果
    關係（查被告訴訟代理人原審表示「被告原處分並不是關切
    原告超額漲價，或原告與其他受處分人超額漲價」，參見本
    院108年度訴字第1098號109年3月10日筆錄），今卻介入原
    告合理訂價行為，已有矛盾。
⑵、被告指摘「預拌混凝土市場以價格競爭為常態，業者要大幅
    調漲價格恐有流失客戶的風險，規模較大廠商擁有規模生產
    利益之優勢，為確保其市場地位，於價格策略上理應更具吸
    收成本上漲之價格競爭優勢。……被處分人等竟未利用具有規
    模生產利益之優勢，而集體採取漲價幅度高於其他規模較小
    廠商之價格策略，且其等漲幅非僅單純反映成本，與其他規
    模較小廠商大多僅單純反映成本之行為模式有別，顯不合理
    。」云云，倘依被告此主張，全台任一規模較大之事業相同
    商品定價皆不得訂定高於小型廠商定價。事實上，原告107
    年全年虧損19,867,000元，面對上游砂石107年12月價格飛
    漲且面臨新約訂定關鍵時機，完全沒有理由為了搶占更多市
    占率而面臨虧本經營，否則無非選擇擴大虧損，原告即便如
    被告所說首家漲價或可能流失客戶，但若不合理反映漲價就
    擴大虧損，被告始終無法說明為何業者有能力及理由面對砂
    石價格調漲近每立方公尺190元之際，可泰然不反映成本放
    任利潤縮水甚至擴大虧損），原告當時選擇反映成本以避免
    虧損擴大，無非代表原告已無繼續擴大吸收成本能力，原告
    係被處分人中第1家調漲者，也係出於獨立認定，與其他業
    者漲價或追價與否無關，與其他事業無關，被告指摘首家漲
    價會流失客戶所以不合理云云懷疑論點，其懷疑本身就與商
    業經驗法則不符（沒有事業願意越做越虧損）。故原告接獲
    上游砂石調漲價格報價，107年12月14日也通知下游客戶，
    其他事業即便因此出現原告無意過問之連動漲價，與原告無
    關，理論上，本件係寡占市場，市場結構具價格僵固性，各
    業者於環境共同因素下，經營壓力大幅提升，進而於第一家
    業者（即原告）調漲後，其他業者跟進也並非不符經濟合理
    性。
⑶、綜此，被告以乙證17號來說明原告「超額」漲價云云情事，
    除涉有干預市場訂價外，被告乙證17號所舉數據及觀點更有
    多處明顯錯誤，凡此明顯關鍵錯誤均參見後述及各審歷次書
    狀。
５、針對被告指摘「上游砂石調漲價格未確定之際即發布調漲通
    知」云云，原告所提理由與證據：
⑴、被告認為原告最早於107年12月31日等才與下游砂石廠商簽約
    確定108年1月1日起漲砂石價格，故原告於107年12月14日向
    下游業者報價協商係為了藉由預告價格與其他業者意思聯絡
    云云。
⑵、原處分所指摘107年12月期間諸般行為云云完全係針對新約議
    價過程，被告顯完全忽略砂石廠商於107年12月5日便已向原
    告通知調漲之事實，且當時砂石廠商具體說明其欲大幅調漲
    之飛漲價格（每噸100元，每立方公尺190元）及調漲日期（
    108年1月1日），這與107年8月修約調價完全不同，如果原
    告要確定砂石成交價價格再與下游營造商協商議價以作因應
    ，原告將面臨下游營造商不同意砂石漲幅而讓原告面臨更多
    虧損，甚至來不及有效反映成本而面臨更多虧損，此更不符
    經濟理性及經驗法則：
①、首先，就原告跟上下游協商結果來觀察，砂石廠商調漲金額
    為每立方公尺150元，與砂石廠商之初始報價每立方公尺190
    元相差不遠，但原告向下游營造商所提270元初始報價，最
    後係以100-130元左右僅一半價格協商完成，可知原告確面
    臨上下游業者市場強勢業者夾擊。
②、上游砂石業者於108年1月1日就要和原告重新訂約，若原告未
    盡速完成與砂石廠商之價格議定，即面臨斷料危機。
③、考量到原告107年虧損19,867,000元，也兼顧下游客戶協商機
    會及空間，接獲上游砂石調漲通知後，衡量下游客戶可能砍
    價力量及砂石可能成交價格，原告選擇向下游客戶也發出調
    價通知，實符商業理性，因原告虧損與成本壓力持續增加，
    不可能坐等與砂石業者協調最終成交價才向下游業者發出調
    價通知。
④、被告也忽略原告與下游業者協商時間對於原告經營壓力之影
    響，從系爭調漲事件之過程中即知原告於該次耗費相當時間
    才與下游廠商達成價格共識，從而，如果原告拖至108年1月
    才向下游發出報價開啟協商，則此間原告需自行吸收之成本
    之大不堪設想。
⑤、此外考慮預拌混凝土業「即產即銷」模式，107年底上游砂石
    出現搶料追料及下游前瞻基礎建設熱潮之市況前景下，倘若
    坐待砂石價格「完全」確定甚或正式簽約採購，始與下游客
    戶報價然後議價，原告若非淪為坐望客戶需求而興嘆無貨可
    供，即可能未及議約漲價而因成本陡升而做白工甚至