臺北高等行政法院　公平交易法（2025-09-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
111年度訴更一字第68號
114年7月24日辯論終結
原      告  國產建材實業股份有限公司

代  表  人  徐蘭英（董事長）

訴訟代理人  陳秋華  律師
            洪國勛  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  潘旻蕙              
            洪進安              
            萬家宇              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國108年4月
29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，經本院108年度
訴字第1062號判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
    主  文
原處分主文：「一、被處分人等聯合於107年12月中旬以通知書
通知下游客戶自108年1月1日起調漲預拌混凝土價格之行為，足
以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市場功能，核屬違反公
平交易法第15條第1項規定。二、被處分人自本處分書送達之次
日起，應立即停止前項違法行為。三、處國產建材實業股份有限
公司新臺幣2,000萬元罰鍰」部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
壹、程序方面
一、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴
    訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法
    院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合
    併裁判之。」查本院111年度訴更一字第61號、第62號、第6
    7號、第68號及第71號公平交易法事件，係同種類之事實及
    法律上原因，惟因個別案件所涉違法事實與裁罰金額略有不
    同，爰命合併辯論，分別裁判，合先敘明。
二、被告之代表人由李鎂變更為陳志民，茲據新任表人具狀聲明
    承受訴訟（本院卷二第5-7頁），經核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、事實概要：
　　被告因審認原告與訴外人臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥
    公司）、亞東預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）、
    環球水泥股份有限公司（下稱環球公司）及天誠混凝土實業
    股份有限公司（下稱天誠公司）等5家預拌混凝土業者（下
    合稱原告與臺泥公司等5家業者），均於民國107年12月中旬
    通知下游客戶自108年1月1日起調漲預拌混凝土價格之行為
    ，具有一致性外觀，排除係出於原告與臺泥公司等5家業者
    獨立行為之可能性，依公平交易法第14條第3項規定推定為
    具有聯合行為之合意，且行為足以影響臺南市及高雄市預拌
    混凝土供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定
    ，遂作成108年4月29日公處字第108021號處分書（下稱原處
    分）命原告與臺泥公司等5家業者應於原處分送達之次日起
    ，立即停止違法行為，並處原告新臺幣（下同）2,000萬元
    罰鍰。原告不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分關於原告
    部分撤銷。經本院108年度訴字第1062號判決（下稱前判決
    ）撤銷原處分關於原告部分。被告不服，提起上訴，最高行
    政法院以109年度上字第1039號判決廢棄前判決，發回本院
    審理。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、原處分違法理由如下：
１、原處分在無任何充分理由下，一反過往之合意推定、認定標
    準，於無任何原告與其他業者間有意思聯絡之客觀證據下，
    逕依公平交易法第14條第3項規定，推定被處分人等間存有
    合意，顯有證據不足之違法，且其推定之標準並有違反行政
    自我拘束原則與平等原則之違法：
⑴、被告過往就聯合行為裁罰案有關「合意」之認定或推定，均
    具體提出「意思聯絡」之相關事證：
日期 處分書 處分書理由 112年9月14日 公處字第112068號 ……，姑不論實際上台哥大與中華電信之訊息傳遞者及其傳遞方式為何，台哥大「M+」軟體「AQ」群組對話截圖可證台哥大與中華電信間確有就前述資費交換訊息，且中華電信行動分公司○○處的決策訊息傳遞到台哥大對資費方案內容有實質決定力的甲僅約1小時，可悉此意見流通管道可快速、有效的觸及到雙方資費規劃單位甚至資費決定之主管層級，從而達成意思聯絡， 112年5月11日 公處字第112030號 ……等18家事業皆為屏東縣琉球鄉浮潛服務提供業者，彼此為具競爭關係之同一產銷階段事業，其等透過浮潛業者LINE群組或參與110年8月22日觀光浮潛同業會議，共同決定調漲浮潛收費標準，並具名發布「8/23浮潛業者聯合聲明」，均為本案聯合行為主體。 112年5月5日 公處字第112025號 本案聯合行為之方式為公平交易法第14條第4項所規定同業公會或其他團體藉理、監事會議決議所為約束事業活動之行為…… 112年3月9日 公處字第112015號 ……同年10月2日彭○○將漲價協議書電子檔以LINE傳送予王○○，其上記載「因應原物料、人力等營運成本大幅上漲，為維持營運正常，自中華民國111年11月1日起豬血每層調漲10元。」之字樣，雙方亦聯繫溝通相關訊息「看一下 有沒有問題 有問題我們再改」、「可以拿去給你蓋章」等，並用印簽署漲價協議書。嗣後其等再個別以口頭或書面通知下游客戶調價訊息。後…… 111年11月03日 公處字第111081號 ……業績幹部儘管非專隸屬於特定酒吧業者，但與酒吧業者間過從甚密，可輕易獲悉並傳遞酒吧業者之收費標準等經營決策，為酒吧業者間達成或促成合意聯合行為之重要媒介，此有被處分人等表示由業績幹部獲悉競爭同業自110年2月1日收取包廂費，故而隨之收取云云可稽。被處分人等利用業績幹部傳遞訊息藉以達成或促成合意聯合行為，尚難因業績幹部非僱用人員而據以卸責，故其等主張收取包廂費是跟隨行為， 111年9月23日 公處字第111076號 ……查被處分人豐德公司111年6月28日張貼調價公告後，其會計人員即以LINE傳送予被處分人金海企業行，並於6月30日電洽確認是否調價，獲該行向其回復確認。2、次查被處分人西北公司前於111年5月即向被處分人金海企業行提及若電價調漲，則一起調價等事，並獲該行正面回復，是雙方在有調價共識下，6月28日被處分人西北公司收到被處分人金海企業行所傳送被處…… 111年5月17日 公處字第111026號 被處分人等均自承參與108年11月26日餐敘，並討論家用空調保固年限之議題，且當天係由雅光公司董事長及部分空調業者提出目前家用空調保固年限過長，影響消費者權益，並對產業發展不利，希望被處分人等縮短保固年限始進行討論，討論過程中被處分人等達成合意「從109年1月1日起全機保固年限縮短為3年」，此有5家被處分人等證述，另有1家被處分人出席代表於該場餐敘後向所屬事業報告：「針對空調保證年限商討，基本上大家認為空調全機3年保證是最佳共識」及1家被處分人證稱：「當天在場者，包括日系品牌及國產品牌業者均無反對縮短保固年限」等語可稽。 111年5月10日 公處字第111022號 ……寡占市場上縱然欠缺契約、協議等直接證據足資證明違法一致性行為，惟可依賴情況證據包括業者是否曾見面或以其他方式溝通聯繫予以佐證，查被處分人等曾以LINE訊息傳送乾干貝之網路售價及同業之乾干貝產品圖片，確認商品及價格、並提及生意難做、商家倒閉情形，亦曾交換乾干貝之價格資訊。 111年4月07日 公處字第111017號處分書 被處分人等於108年3月18日之協調會，相互促成收取109年相同化製處理年費，並於同年11月一致對外公告，約束事業活動且足以影響市場之供需功能，違反公平交易法第15條第1項規定。 110年11月19日 公處字第110079號處分書 然渠等為避免單獨恢復收取而流失客戶，利用貨櫃儲運協會開會餐敘時間，進行意見溝通，討論同時恢復收取該費用，形成會員間恢復收取之共識，並透過貨櫃儲運協會之運作通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以達各貨櫃場一致於103年7月恢復收取之目的，……。 110年7月28日 公處字第110056號處分書 被處分人於94年4月起至103年1月止，與T000NCorporation及V000000000000hCo.,Ltd.等鉭質電容器業者藉共同參與會議，交換價格、數量、產能及對客戶之因應等競爭敏感資訊，達成限制競爭之合意，…… 110年6月17日 公處字第110043號處分書 被處分人、立○航空及華○航空透過「108年1月10日」及「108年1月31日」之會面，達成「維持108年4月後之機票價格」及「108年第3季團體機票不要低於去年」之合意，且足以影響相關市場供需功能，違反公平交易法第15條第1項規定：…… 110年5月17日 公處字第110033號處分書 聯合行為方式及內容：被處分人於106年11月23日第7屆理事會第14次會議討論「有關商業火險（包括中小保額及巨大保額業務）附加費用率與佣金支付案」，決議會員辦理商業火險各通路之附加費用率最低不得低於天災險22.6%、非天災險20.6%，係合致公平交易法第15條第4項規定同業公會藉理事會議決議所為約束事業活動之行為。 107年5月18日 公處字第107027號處分書 ……中○公司及德○公司就系爭招標案因意思聯絡而合意提高標價之事實：…… 
⑵、然查，細譯原處分及被告歷次答辯意旨，均無隻字片語提及
    如何認定、推定原告等被處分人間有何進行意思聯絡之證據
    ，此並有被告委員之不同意見書可為佐證：「本案無任何業
    者間意思聯絡之證據，且渠等調價具經濟合理性。因此，為
    避免浪費行政資源及司法資源，反對上訴。」等語（郭淑珍
    委員不同意見）。」、「……參酌OECD比較法實務，關於聯合
    行為案件的處理，須透過所謂『溝通證據』與其他經濟性情況
    證據的補強，勾稽相關事證，不能僅憑經濟性情況證據可以
    推論合意的存在，本件中沒有任何溝通證據、只有經濟性情
    況證據，舉證上仍應加強。」（魏杏芳委員不同意見書）
⑶、承上，在欠缺意思聯絡或溝通等客觀證據下，顯難以界定聯
    合行為主體範圍、以及鞏固聯合行為合意之方式。換言之，
    本件原告等被處分人間既無契約、協議，則參酌公平交易法
    第14條第1項及第2項之意旨，此一推定「合意」的方式僅餘
    「意思聯絡」達成共同行為，而公平交易法於104年新增第1
    4條第3項之目的，雖係為減輕被告就直接證據的舉證責任，
    但就該項文字觀之，至多亦僅得推定聯合行為的「合意」要
    件，但就被處分人曾接觸溝通而達成意思聯絡此一間接證據
    或情況證據，仍應有相當之證據為必要，而不得僅憑經濟性
    情況證據（即外觀一致性等）為推定，此亦可參照上開委員
    所提不同意見書之論述。亦即，本件原處分相較被告過往裁
    罰之案例，顯然欠缺任何接觸溝通之事證，被告於本案就聯
    合行為合意之推定，顯有證據不足之情形，且其推定標準並
    有違反行政自我拘束原則與平等原則之違法，應予撤銷。
２、原告之通知調價行為具延續性與經濟合理性，並非與其他業
    者有任何聯合行為合意，原處分僅以客觀上有行為一致之外
    觀即逕為聯合行為合意之推定，實有違誤：
⑴、依被告乙證12整理之表格可知，原告等被處分人所為之預告
    日期與預告調漲金額均有不同（原告為每立方公尺260元、
    臺泥公司為每立方公尺280元、亞東公司為每立方公尺270元
    、環球公司為每立方公尺200-270元、天誠公司為每立方公
    尺250-270元），其他被處分人與原告差距最小約3.8%（＝10
    ÷260）、最大則為23%（＝60÷260）則在寡占市場下，該等價
    格之差異是否可逕認為具有所謂外觀一致性，已顯有疑義。
⑵、更且，有關原告歷次通知調漲價格之背景亦已經原告敘明如
    下：
①、緣因臺灣氣候特性，砂石疏濬作業通常係利用枯水期進行，
    致有做半年、休半年之產業特性，通常每年第4季至農曆年
    前為砂石供需吃緊時刻，適於107、108年間因台南、高雄地
    區有多數科技廠等新建工程，預拌混凝土業者紛紛急於出貨
    ，以致當時砂石需求量大增，該情形並持續迄今。
②、復因當時屏東縣政府疏浚工程進度落後（短少265.08萬立方
    公尺、落後進度達69.76%）甚至出現停擺情形，導致砂石產
    量短缺情形更為嚴峻。因此，在供需嚴重失衡之情形下，砂
    石原料價格產生大幅波動，此並經原告於收受上游砂石業者
    漲價通知後，派員實際走訪各砂石廠探查其庫存情形研判，
    砂石價格全面性調漲為必然之結果。
③、對此，依事後相關資料可知，單就108年1月平均調漲金額已
    達每立方公尺133元，單月漲幅達22.7%，調漲金額亦已遠高
    於原告107年度之平均毛利每立方公尺86元。
④、其次，預拌混凝土原料如爐石，於107年2月、108年1月亦出
    現兩度調漲，漲幅達10%。水泥，因防制空污意識高漲，導
    致國內燃煤電廠必須降載。電廠降載結果，連帶影響預拌混
    凝土製程所需之「飛灰」供應量大減，也因此使原告必須增
    加「水泥」加以替代，採購成本因此也大幅提高。原告因受
    各項生產原料價格調漲之影響，直接原料成本至少增加約每
    立方公尺180~210元。
⑤、此外，因政府加強車輛環保管制標準，僅符合第一、二期環
    保標準之老舊車輛無法再繼續使用，以致當時必須購置新車
    或向其他廠商外租之方式因應。因此增加購車成本以及預拌
    混凝土車輛租賃成本亦有增加。又散裝水泥槽車自107年度
    起兩度調漲，漲幅達6%，此再使原告之運輸成本增加。加上
    柴油價格自107年第2季起持續上漲，最大漲幅達17%，使預
    拌混凝土生產成本增加約每立方公尺4.1元。電價自107年4
    月起調漲，平均漲幅為3%，但對工商大量電氣用戶之平均漲
    幅則高達7.3%。而基本工資自107年起已兩度調漲，月薪漲
    幅為分別為4.7%、5%、時薪漲幅分別為5.2%、7.14%，上開
    情形初估亦使預拌混凝土成本增加約為每立方公尺90元。
⑥、是以，因上游原、物料及工資等成本之增加，累積至107年12
    月時，將導致預拌混凝土產品增加每立方公尺270~300元之
    成本，原告迫於前述直接與間接成本之攀升，以致倘原告依
    照與既有下游客戶間之原預拌混凝土合約履行，勢將造成嚴
    重虧損，而有重新啟動議價程序之必要，此觀原告106年及1
    07年原告所營事業之營業利益簡表，可知原告營業利益於10
    7年尚為負數，可見原告對於當時之經營確實有不得不調整
    方針之經濟因素。
⑦、因此，原告方陸續針對成本不斷上漲之情形以及議約情形，
    分於107年7月30日、107年12月中旬、108年2月、3月對下游
    業者為調整價格通知，希望針對既有合約重啟議價機制，但
    最終能否調漲出貨價格，仍須視與各別客戶間議約之結果而
    定，足見，該價格調整通知，不僅有其必要性與商業性之合
    理性，且根本無從直接影響任何市場價格。
⑧、至被告乙證11所整理原告實際增加成本僅約每立方公尺175元
    云云，僅係其刻意以特定項目為計算依據，並無從反映原告
    當時實際所累積之成本壓力，況該漲價通知僅係為重新開啟
    議約程序之先期通知，原告與下游客戶間之實際售價在經雙
    方合意變更原合約前，並不會因該通知而受任何影響，則原
    告基於議約所需而提高實際漲價幅度，亦屬商業常見之談判
    策略，且自後續實際議約成果以觀，該調價金額仍未能全反
    映於議約結果，甚至議約失敗情形亦非少數，益徵該漲價通
    知所定之金額並非最終實際調漲結果，且屬合理之商業行為
    ，並無異常。
⑶、有關原告通知漲價時點之說明部分：
①、承前，原告因前述直接與間接成本之調整，而有分別於107年
    7月30日、107年12月中旬、108年2月、3月對下游業者為調
    整價格通知，藉此以重啟議價交涉之機制，故原處分所指之
    107年12月中旬價格調漲通知，僅係原告歷次針對成本上揚
    重啟議價機制之過程之一，原告係自107年7月底即已開始進
    行，合先敘明。
②、而原告因受前述上游砂石供應商調漲砂石供貨成本之壓力、1
    07年包括爐石、運輸及工資等各項成本上漲因素，固先於10
    7年7月底發出價格調漲通知，然因基於整體營運考量與合約
    限制及與客戶協商之結果，該次價格調漲之通知並未達成預
    期之結果，致多數受上述因素影響之成本增加未能完全反應
    於下游客戶之產品售價。
③、其後，因上游砂石供應商城多開發企業有限公司及元祖礦業
    開發有限公司似已於107年11月即已達成要求自同年12月1日
    起調漲砂石供貨價格之共識，因該二供應商為原告主要供應
    商（佔原告料源約八成）並主導該區市場價格，雖嗣經原告
    多方努力下，最終砂石供應商方願意退一步達成107年12月
    漲每立方公尺12元、108年1月漲每立方公尺138元之方案。
④、但此同時，因經原告實際訪查砂石廠實際開採與庫存情形研
    判，砂石缺料情形嚴重，確認砂石價格調漲已無法避免後，
    輔以107年7月之針對先前成本提高而重新議約未如預期結果
    等影響，不得已僅能考量以再次調整預拌混凝土售價因應之
    ，方於107年12月為再次啟動價格重新議價機制而以上游業
    者之調漲通知為由，發出「調價通知」，此一時間點係緊接
    確認上游砂石價格調漲無可避免後而來，當具有其合理性無
    疑。
⑤、雖事後砂石實際漲幅經原告多方努力下，較原漲幅為低且時
    間有所延後，實係因本次原告與上游砂石業者議價長達數十
    天，期間曾多次前往高屏溪沿岸砂石場勘驗，確認砂石確實
    短缺，嗣後最終達成之議價結果，固為107年12月先漲每立
    方公尺12元、108年1月再漲每立方公尺138元，但由於議價
    時間長、砂石短缺狀況明確、砂石調價幅度大，於合理之商
    業考量，在未有定論前，原告勢必得同步調漲預拌混凝土售
    價，因此才會於進行議價之同時，亦對客戶發出價格調漲通
    知，同時啟動重新議價程序（即一方面先試著調整售價，但