臺北高等行政法院　公平交易法（2025-09-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
111年度訴更一字第62號
114年7月24日辯論終結
原      告  臺灣水泥股份有限公司

代  表  人  張安平（董事長）

訴訟代理人  吳志光  律師
            陳君薇  律師
            許筑涵  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  孫綺君              
            洪進安              
            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國108年4月
29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，經本院108年度
訴字第801號判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
    主  文
原處分不利於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
壹、程序方面
一、按行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴
    訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法
    院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合
    併裁判之。」查本院111年度訴更一字第61號、第62號、第6
    7號、第68號及第71號公平交易法事件，係同種類之事實及
    法律上原因，惟因個別案件所涉違法事實與裁罰金額略有不
    同，爰命合併辯論，分別裁判，合先敘明。
二、被告之代表人由李鎂變更為陳志民，茲據新任表人具狀聲明
    承受訴訟（本院卷二第345頁），經核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、事實概要：
　　原告、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）、亞東
    預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）、環球水泥股份
    有限公司（下稱環球公司）及天誠混凝土實業股份有限公司
    （下稱天誠公司）等5家業者（合稱原告等5家業者），於民
    國107年12月中旬通知下游客戶自108年1月1日起調漲預拌混
    凝土價格，被告審認原告等5家業者間有聯合行為之合意，
    行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市場功能，
    違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4月29日公處
    字第108021號處分書（下稱為原處分）命原告等5家業者應
    於原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處原告新臺
    幣（下同）2,000萬元罰鍰。原告不服原處分，提起行政訴
    訟，並聲明：原處分關於原告部分撤銷。經本院108年度訴
    字第801號判決（下稱前判決）撤銷原處分關於原告部分。
    被告不服，提起上訴，最高行政法院以109年度上字第1040
    號判決（下稱發回判決）廢棄前判決，發回本院審理。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、間接證據之證明力，須達到聯合行為乃事業間外部行為一致
    性「唯一合理解釋」之程度，始得推定事業間具有聯合行為
    之合意
１、首按，針對公平交易法第14條第3項規定：「聯合行為之合意
    ，得依市場況狀、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業
    行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。」發回判決已
    明確指出前開「推定」非民事訴訟法第281條所定之法律上
    推定，故處於寡占市場中之競爭事業，就主管機關推定其有
    聯合行為之合意，得舉證動搖主管機關之推定，事實審法院
    亦應逐一調查構成處分之各相當依據之因素（間接證據），
    評價其證明力，綜合所有間接證據之證明力為有無聯合行為
    合意之事實認定。
２、此外，最高行政法院向來認為在欠缺直接證據之情形下，純
    粹採用間接證據之證明力，必須達聯合行為乃事業間外部行
    為一致性之唯一合理解釋，始可推定該等事業間有聯合行為
    之合意，即使係在104年2月4日修訂公平交易法第14條規定
    後，最高行政法院106年度判字第631號判決對於間接證據之
    採用仍採取唯一合理解釋之標準。被告現任委員顏雅倫教授
    ，以及前任委員汪渡村教授及何之邁教授亦均認為增訂後之
    公平交易法第14條第3項規定，僅係確認被告得以間接證據
    證明「聯合行為合意」之存在，並未改變實務向來採認之「
    唯一合理解釋」標準。
３、被告雖稱104年公平交易法增訂第14條第3項後，最高行政法
    院已不採「唯一合理解釋」之標準，原告主張違背發回判決
    之意旨云云。惟查，最高行政法院於106年11月16日所作成
    之106年度判字第631號判決仍採「唯一合理解釋」之標準，
    且發回判決僅係指出事實審法院應逐一調查原處分所依據之
    各項間接證據後，綜合判斷其證明力，以進行有無聯合行為
    合意之事實認定，並未否認事實審法院於綜合判斷各項間接
    證據時應採取「唯一合理解釋」之標準。
４、由是可知，對於被告以調漲日期相同、調漲數額與幅度相當
    、及通知起漲日期相近等一致性外觀，推定原告與其他同業
    於107年12月中旬通知漲價之行為存在聯合行為之合意，如
    原告可提出具體事證動搖被告之推定，致聯合行為不再成為
    原告與其他同業外部行為一致性之唯一合理解釋，原處分即
    應予撤銷，合先敘明。
㈡、被告至今仍無法指明原處分所處罰之違法聯合行為為何，顯
    然違反行政程序法第5條行政處分明確性原則
１、行政處分之主文乃規制人民權利義務之依據，自應明確記載
    ，尤以公平交易法就聯合行為之處罰係採取先行政後刑事，
    更有明確記載應禁止行為之必要
⑴、按最高行政法院103年度判字第598號判決明揭：「行政處分
    之『主旨（主文）』，既屬行政機關斟酌全部陳述與調查事實
    及證據之結果判斷事實真偽，適用法令所作成之『決定（結
    論）』，並因送達相對人而對其發生效力；則判斷行政機關
    就違反行政法上義務之行為人予以何種類暨何內容的裁罰性
    行政罰，自應以行政處分之『主旨（主文）』為據。」另最高
    行政法院103年度判字第615號及103年度判字第616號判決同
    此意旨。
⑵、再按，公平交易法第34條規定：「違反第九條或第十五條規
    定，經主管機關依第四十條第一項規定限期令停止、改正其
    行為或採取必要更正措施，而屆期未停止、改正其行為或未
    採取必要更正措施，或停止後再為相同違反行為者，處行為
    人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一億元以下罰
    金。」最高行政法院108年度判字第481號判決並揭示：「行
    政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨
    、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條、第96條第1
    項第2款定有明文。所指行政處分之明確性，除其處分性質
    、處分機關及規制對象應明確之外，尤以規制內容及法律效
    果之明確程度，係以客觀解釋結果為據，必須使受規制之對
    象能夠立即知悉處分機關對其之要求為何，或與其有關之事
    物受到如何之規制。是原告認定上訴人違反公平交易法第20
    條第2款之原處分，既對上訴人裁處罰鍰及限期改正，若未
    改正尚有遭刑罰、行政罰處罰之後果，其規制內容及法律效
    果自應明確，其明確程度必須使上訴人能夠立即知悉所受禁
    止之有限制競爭之虞之差別待遇行為為何，遭裁處之罰鍰金
    額為何，及原告要求其限期改正差別待遇之最高範圍，如此
    方符合上開行政處分明確性原則。」最高行政法院109年度
    判字第23號、109年度判字第24號及109年度判字第25號判決
    均同此意旨。
２、經查，本件原處分主文第一項明載：「被處分人等聯合於107
    年12月中旬以通知書通知下游客戶自108年1月1日調漲預拌
    混凝土價格之行為，足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供
    需之市場功能，核屬違反公平交易法第15條第1項規定。」
    ；主文第二項並命：「被處分人等自本處分書送達之次日起
    ，應立即停止前項違法行為」。由此可知，依原處分主文之
    記載，本件原處分係處罰「聯合寄發預告調價通知」之行為
    ，並要求原告等業者立即停止。被告於前審108年12月31日
    準備程序時，當庭亦再次確認本件被告所認定之聯合行為乃
    「聯合預告調漲」（法官：「被告認定的聯合行為，是指聯
    合通知要漲價這件事情？還是聯合調漲價格這件事情？」；
    被告：「就是聯合預告調漲」）。
３、迺案經發回更審後，被告於本件112年5月9日準備程序卻改口
    陳稱原處分係處罰「聯合調漲價格」：「被告處分的是原告
    與其他被處分人間合意就混凝土價格的漲價行為本身，至於
    調價通知則是達成漲價行為的手段。」足見被告主張顯已前
    後矛盾而未能一致。嗣經原告撰狀指出被告就原處分處罰之
    行為說詞前後反覆後，被告於隔次112年8月16日準備程序又
    翻口主張：「原處分所處罰的是聯合行為，並不是處罰預告
    或調價」，不僅刻意迴避原告對於原處分所認定聯合行為合
    意內容之質疑，更全然無視原處分主文關於處罰「聯合寄發
    預告調價通知」行為之記載，嚴重影響原告之防禦權，顯與
    行政行為明確性原則有違。
４、再者，原處分本身亦存在混淆「聯合寄發預告調價通知」及
    「聯合調價」之相同問題。由原處分主文之記載：「被處分
    人等聯合於107年12月中旬以通知書通知下游客戶自108年1
    月1日起調漲預拌混凝土價格之行為……」原處分理由亦記載
    ：「被處分人等於107年12月中旬以通知書通知客戶自108年
    1月1日起調漲預拌混凝土價格之行為……」，可知本件被告係
    處罰原告「聯合寄發預告調價通知」之行為，然原處分理由
    之記載：「被處分人係於107年12月中旬大量寄發調價通知
    書後，直至108年1月1日正式漲價，其間各業者調價訊息在
    市場上廣泛流通長達十數天，更促進漲價資訊之透明化……綜
    上，被處分人等以聯合行為之合意於108年1月1日起調漲預
    拌混凝土價格之行為……」卻又顯示被告所處罰者為原告「聯
    合調價」之行為，原處分關於本件違法行為之記載前後不一
    ，誠令原告無所適從。
５、即使被告於112年8月16日準備程序即將結束之際「似乎」定
    調原處分係處罰「合意漲價」：「請詳處分書第23頁第六點
    ５，被告是處罰調漲預拌混凝土價格之行為，第七點最末句
    也有提到是其一致性調漲預拌混凝土價格之行為，故原處分
    處分的是他們聯合調漲預拌混凝土價格的行為，處分的合意
    內容是合意漲價。」然前開說法又再次推翻原處分主文關於
    「聯合寄發預告調價通知」之明文記載。
６、被告至今於其言詞辯論意旨狀仍稱原告是故意模糊原處分意
    旨，藉以規避違反聯合行為之禁止規定云云，顯然無視被告
    自身於歷審程序中一變再變、「滾動式調整」之說詞。倘若
    被告對於原處分欲處罰之行為為何均無法確定，又豈能期待
    受處分之原告得以預見？此均在在突顯被告就原處分所處罰
    之違法聯合行為為何，迄今仍語焉不詳，致使原告無從判斷
    原處分主文所禁止之行為為何而難以答辯，實已使原告深陷
    刑事訴追之風險中。原處分顯然違反行政程序法第5條行政
    處分明確性原則，自應依法予以撤銷。
㈢、原告業已就本次調價緣由、時點及幅度提出合理說明及舉證
    ，改制前經濟部礦物局（112年6月改制後稱為經濟部地質調
    查及礦業管理中心，以下仍稱為改制前經濟部礦物局）之報
    告資料僅為原告合理說明之事證之一，發回判決雖指摘前判
    決未說明如何僅從改制前經濟部礦物局之報告資料，即可合
    理說明原告等5家業者在107年12月中旬之調價決策行為會產
    生預告時間接近、調價數額及幅度相當、起漲時間相同等一
    致性外觀云云，然查，原告早於本件調查及原審階段，即已
    就⒈107年12月18日對外通知漲價；⒉調漲價格為每立方公尺2
    80元；及⒊起漲日期自108年1月1日起提出完整說明，清楚交
    代本件預告調漲預拌混凝土價格之內部決策過程及始末。茲
    謹簡要整理如下：
１、107年12月18日對外通知漲價
⑴、參諸改制前經濟部礦物局108年1月19日會議簡報資料及中華
    民國砂石商業同業公會全國聯合會107年12月26日函，可知
    南部砂石自107年下旬開始短缺，諸多砂石包商陸續發函要
    求原告於砂石供應合約到期前同意調漲砂石價格。被告於原
    審乙證19號所整理上游砂石業者發函調價時點，雖顯示一碩
    企業有限公司及元基國際開發有限公司兩家砂石業者係於原
    告107年12月18日寄發漲價通知後方發函要求調價，然事實
    上一碩企業有限公司及元基國際開發有限公司兩家砂石業者
    早於同年11月27日及11月30日即已先行發函予原告要求調漲
    砂石價格，嗣於108年1月1日及107年12月28日再度發函重申
    調價意旨。因此，原告所交易之7家砂石包商，除興磊（兩
    成）及吉祥外，其餘5家均於11月底前即已發函要求調價，
    其餘包商即使未正式發函，亦口頭向原告要求調價。在原告
    拒絕調漲砂石價格之情況下，砂石包商自11月下旬起開始斷
    料，此由原告台南及高雄各廠預定出貨予下游客戶之排貨量
    與實際發貨量之落差，從107年11月之7,048.5立方公尺，大
    幅增加至12月份之14,118立方公尺，足資明證，此益證被告
    提出之原審乙證19號內容與客觀證據不符，不足採信。
⑵、又每年年底至隔年農曆新年向來為預拌混凝土市場之旺季，
    營建廠商通常會在農曆新年前趕工完成混凝土澆置之基礎工
    程，俾於農曆年節期間等待混凝土固化，減少過年停工對於
    工程進度之影響，故每年年底至翌年年初實為預拌混凝土需
    求之高峰，砂石包商亦深諳此一產業特性，在預拌混凝土市
    場即將迎來需求高峰之際，配合砂石短缺之現況，於107年1
    0月下旬開始要求調漲砂石價格，並佐以斷料為手段，迫使
    原告必須正視及立即回應其等調漲砂石價格之訴求。
⑶、礙於廠內砂石存貨量有限，且預拌混凝土年底旺季即將來臨
    ，故原告僅能先於107年12月13日發函要求下游客戶提早3日
    訂貨，以確保正常發貨，於此同時，原告亦持續與砂石包商
    協商砂石價格。雙方間之砂石供應契約雖有砂石採購數量變
    動時，砂石包商應依約全力配合之約定，然因斷料及無其他
    替代料源，將可能導致原告因缺料而中斷混凝土供應鏈，造
    成下游客戶之工案被迫停工或施作進度因此延宕，考量原告
    未來恐須面臨之賠償及商譽損失風險將嚴重失控，非僅向砂
    石包商事後求償即可有效控制，加上砂石短缺亦係因政府釋
    出延宕所致，非可全然歸責於砂石包商，在權衡相關因素及
    年底預拌混凝土需求旺季即將來臨，原告最終不得不於12月
    中旬妥協，在砂石包商保證供料之條件下，公司內部同意砂
    石調價以每立方公尺150元為上限，並於107年12月17日召開
    內部業務檢討會議，在逐一檢討預拌混凝土其他各項成本漲
    幅，及考量舊案客戶不可能同意足額反映成本等因素後，決
    議暫將預拌混凝土調漲價格訂為每立方公尺280元，並於翌
    日即107年12月18日向下游客戶寄發調價通知。
⑷、在內部決議砂石調價以每立方公尺150元為上限後，原告亦於
    12月28日與砂石包商召開協商會議，會中口頭告知砂石調漲
    幅度以每立方公尺150元為上限呈報總公司奉准，同時要求
    同意原告所提調價幅度之砂石包商必須簽立切結書，雙方嗣
    以108年1月4日會議紀錄，確認砂石價格自108年1月1日調漲
    每立方公尺150元之共識，待1月15日取得總公司簽准後，再
    於1月19日與砂石業者簽訂增補契約。由是可知，原告早於1
    07年12月中即已與砂石包商達成砂石調漲以每立方公尺150
    元為上限之合意，108年1月4日會議紀錄僅係將該合意書面
    化，故被告所謂原告預告調漲預拌混凝土售價之時點早於砂
    石採購價格之調漲云云，並非事實。
⑸、此外，依被告於原審整理之陳述記錄，亞東公司表示於107年
    底接獲砂石業者調漲通知、國產公司表示於12月收到砂石包
    商發文調漲、環球公司表示第4季已知悉有砂石調漲訊息，
    且發生砂石供應短缺，更表示自12月起收悉各砂石供應商正
    式調漲之來函，顯見砂石供應商在107年底均不約而同通知
    被處分事業調漲砂石，則原告與其他被處分事業為因應該調
    價通知而預告下游客戶漲價之時點相近，自屬合情合理，被
    告以此種市場上必然之發展作為聯合行為合意之間接證據，
    要非有據。
２、調漲價格為每立方公尺280元
⑴、原告及其他同業於相近時點調整相近價格，本為寡占市場廠
    商出於平行行為之正常現象
　　原處分第17頁以下即已指出，本件原告及其他被處分事業於
    台南市及高雄市合計之市場占有率已高達75％以上，符合經
    濟學理所稱之寡占市場。觀諸本院102年度訴更一字第54號
    判決（此一判決嗣經最高行政法院103年度判字第195號判決
    肯認）對於寡占市場事業活動之觀察：「原告等成本結構不
    同，卻能於相近時間之時間調整相近價格，本來就是寡占市
    場廠商出於平行行為之正常現象。倘如被告所言，原告等成
    本結構及其他條件相異事業間之價格一致即可推論出其具有
    聯合行為，則諸多事業均應受到聯合行為之管制，如國內報
    業之價格幾乎皆為相同，國內航空票價也幾乎相同，然各該
    產業內各事業之規模、管理成本、用人價格當然也有所差異
    ，若採取此種間接證據方法，則上開產業莫不應受長期聯合
    行為之推論，其不合理自明。」可知原告與其他被處分事業
    之預拌混凝土同質性高，成本結構相近，其中砂