最 高 行 政 法 院 判 決　區段徵收（2025-11-27）

裁判全文（主文及理由）

最  高  行  政  法  院  判  決
112年度上字第565號
上  訴  人  陳健和                                
訴訟代理人  翁國彥  律師
            熊依翎  律師
            黃惠鈺  律師
被 上訴 人  內政部                               
代  表  人  劉世芳              
參  加  人  交通部民用航空局

代  表  人  何淑萍              
訴訟代理人  洪尚吟              
            王俊鈞              
            陳修君  律師
上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國112年6月12日
臺北高等行政法院110年度訴字第860號判決，提起上訴，本院判
決如下：
　　主  文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理  由
一、被上訴人代表人由林右昌變更為劉世芳，參加人代表人由林
    國顯變更為何淑萍，茲均據其新任代表人具狀聲明承受訴訟
    ，核無不合。
二、爭訟概要：
　　參加人為開發新社區及取得機場專用區（含第三跑道）與毗
    鄰之自由貿易港區用地，需用桃園市大園區沙崙段埔頂小段
    22地號等9,871筆私有土地，面積計841.1762公頃【含臺北
    高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第860號判決（下稱
    原判決）附表所示之土地，其中附表編號5所示上訴人所有
    土地以下合稱系爭土地】，檢附提會審查單暨附表、桃園航
    空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書（下稱系爭計畫書
    ）及相關圖冊資料，報經交通部核轉被上訴人核定，由被上
    訴人所屬土地徵收審議小組（下稱審議小組）民國109年4月
    29日第201次會議審查決議准予區段徵收，被上訴人據以109
    年6月19日台內地字第1090122545號函核准區段徵收系爭土
    地（下稱原處分），交由桃園巿政府以109年10月19日函知
    各該土地權利關係人及通知土地所有權人領取徵收地價補償
    費、申請發給抵價地，並以109年10月29日府地航字第10902
    616391號公告（公告期間自109年11月9日起至同年12月9日
    止，下稱109年10月29日公告）「桃園航空城機場園區特定
    區區段徵收案」（下稱系爭徵收案）地區之私有土地，區段
    徵收範圍包含大園區沙崙段埔頂小段22地號等8,995筆私有
    土地，面積合計742.23公頃。上訴人及原審原告吳明哲、徐
    石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、呂邱阿香、呂學信、呂學
    宏、陳其遠（下稱吳明哲等9人）不服原處分關於區段徵收
    其等土地，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分
    關於徵收上訴人及原審原告吳明哲等9人所有如原判決附表
    所示之土地部分均撤銷。經原判決撤銷訴願決定及原處分關
    於徵收原審原告吳明哲等9人如原判決附表所有土地部分，
    及駁回上訴人在原審之訴。上訴人不服，提起本件上訴，至
    於被上訴人及參加人就其第一審敗訴部分，並未提起上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯與參加人在原審之
    陳述均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
　㈠系爭徵收案之機場專用區與毗鄰之自由貿易港區，雖係由國
    營機場公司負責營運管理，惟區段徵收機場專用區設置所必
    須之土地，屬為興辦交通事業公用之目的，且具有提供國際
    航空運輸服務之高度公益性。又自由貿易港區之設置目的，
    乃在國際性企業發展全球運籌管理之經營模式日趨普遍，備
    料、生產、發貨及市場配銷等整體產銷環節形成串聯，以達
    整體營運規劃與及時管理之目的，並降低營運成本，在國際
    性企業供應鏈環節中，為保持我國之國際競爭力，避免在鄰
    近地區國家中邊陲化，而有設置之必要，對於港區內之營運
    併採低度行政管制及高度自主管理，並排除港區內進行商務
    活動之各種障礙，以加速貨物進出港區之流通，推動貿易自
    由化及國際化，使我國成為主導國際間貿易之樞紐及集散、
    交易中心，是區段徵收自由貿易港區設置所必須之土地，就
    國家之產業結構及經貿體制而言，此涉及國家整體經貿政策
    與發展，復經行政院核定交通部「桃園航空城機場園區建設
    計畫」為重大建設，堪認徵收有其重要之公益目的。
　㈡上訴人所有系爭土地，於系爭徵收案之特定區計畫用地分別
    為機場專用區、自由貿易港區乙事，此對照土地地籍圖及使
    用計畫圖即知，足見參加人對此等土地之勘選確具公益性及
    必要性，而本件徵收上訴人所有上開土地所欲達成之公益目
    的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益，
    相互權衡輕重後，並無顯失均衡情形，與比例原則亦無違背
    。
　㈢參加人為辦理系爭徵收案，於107年6月19日函請被上訴人核
    定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例，經審議小組專案小
    組107年6月28日聽取參加人簡報，並提出建議意見，審議小
    組107年10月31日第171次會議決議，原則同意系爭徵收案之
    開發範圍及抵價地比例，惟應補充說明相關事項，被上訴人
    於107年11月7日函請參加人補正，參加人補正說明自由貿易
    港區之由來、現況及面積縮減過程等項，被上訴人以107年1
    2月13日內授中辦地字第1070454558號函核定系爭徵收案之
    開發範圍及抵價地比例，被上訴人所屬都市計畫委員會（下
    稱都委會）108年2月19日第940次會議決議桃園國際機場園
    區及附近地區特定區計畫審定通過，交通部於108年11月27
    日函請被上訴人核准徵收，審議小組專案小組108年12月12
    日、109年1月8日、同年3月11日聽取人民陳情後，尊重參加
    人研析意見，經桃園市地價及標準地價評議委員會109年3月
    16日決議通過查估之市價，改制前行政院環境保護署環境影
    響評估審查委員會109年3月25日第373次會議決議，臺灣桃
    園國際機場第三跑道環境影響評估審查通過，參加人依審議
    小組專案小組109年3月11日建議意見修正，檢附提會審查單
    暨附表、系爭計畫書及相關圖冊資料，報經交通部核轉被上
    訴人核定，由審議小組109年4月29日第201次會議審查決議
    准予區段徵收，被上訴人於109年5月13日函請參加人修正，
    交通部於109年6月4日函檢送系爭計畫書，被上訴人據以作
    成原處分，交由桃園巿政府109年10月29日公告，並於109年
    12月9日公告期滿，嗣被上訴人110年10月25日擬定「桃園國
    際機場園區及附近地區特定區計畫（第一階段）書」，交由
    桃園市政府110年10月29日公告。
　㈣上訴人於103年2月再公開展覽期間，提出建議其所有系爭土
    地劃入住一再發展區，劃出區段徵收，剔除於機場專用區，
    並確認以後不參加任何徵收之條件等語，而參加人於都委會
    第940次會議審定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫
    後，於108年7月25日至同年8月25日間召開系爭徵收案協議
    價購會議計38場，上訴人參與場次安排於108年7月31日下午
    2時50分，惟其始終未出席協議價購會議，參加人復以108年
    8月5日函請桃園市政府舉行公聽會，桃園市政府以108年8月
    15日公告舉行系爭徵收案區段徵收公聽會，並於108年9月24
    日至同年10月28日分別舉行區段徵收公聽會共11場。衡諸參
    加人舉辦協議價購會議及公聽會，均依規定辦理相關公告及
    通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就
    協議結果作成書面，於參加人申請徵收時納入系爭計畫書以
    供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序，與土地徵
    收法令之規定無違，是原處分關於徵收上訴人所有系爭土地
    部分，自於法有據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，其結論尚無違誤，
    茲就上訴意旨補充論述如下：
　㈠土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款
    事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者
    為限：……二、交通事業。三、公用事業。……九、國營事業。
    十、其他依法得徵收土地之事業。」第3條之2規定：「需用
    土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之
    公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：……二
    、經濟因素：……三、文化及生態因素：……四、永續發展因素
    ：……五、其他：……」第11條第1、2項規定：「（第1項）需
    用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水
    利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外
    ，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒
    絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者
    ，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作
    成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未
    達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。」第13條第
    2項規定：「中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項
    ：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。
    二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計
    畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土
    計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。
    五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第
    34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為
    或得為審查之事項。」第38條第1項規定：「需用土地人申
    請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及
    土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集
    需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機
    關核准。」第48條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未
    規定者，準用第二章及第三章規定。」土地徵收條例施行細
    則第36條規定：「（第1項）本條例第38條第1項規定之區段
    徵收計畫書，應載明下列事項，並檢附相關證明文件：一、
    徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所
    在地範圍及面積。三、辦理區段徵收之法令依據。四、興辦
    事業計畫之必要性說明。五、公益性及必要性評估報告。……
    十一、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀
    錄及出席紀錄。十二、與土地所有權人或土地改良物所有權
    人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意
    見之情形。……十七、安置計畫。……（第2項）如僅申請徵收
    土地改良物，得免記明前項第8款及第15款事項。」第39條
    規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第3
    8條第1項規定舉行公聽會時，應於召開7日前將公聽會舉行
    事由、日期及地點公告於區段徵收土地所在地之公共地方、
    當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（
    里）辦公處之公告處所，並於其網站張貼公告及刊登政府公
    報或新聞紙，及以書面通知區內土地及土地改良物所有權人
    ，並說明下列事項：一、區段徵收之必要性及目的。二、各
    項補償標準。三、抵價地比例及抵價地申請程序。……七、安
    置計畫。八、其他事項。（第2項）前項公聽會應作成會議
    紀錄，並將紀錄公告於區段徵收土地所在地之公共地方、當
    地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里
    ）辦公處之公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置；需
    用土地人並應於其網站張貼公告及以書面通知土地或土地改
    良物所有權人。」是可知，土地徵收乃國家對人民受憲法保
    障之財產存續、居住自由所為具目的性之強制干涉，除應遵
    守相關法律規定之徵收要件及程序，並應於相當期間內給予
    相當市價之補償外，亦應具備：1.公益性：因興辦公益事業
    而徵收私有土地，須直接有助於該事業公益目的之達成；2.
    必要性：上開事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得
    ，除應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所
    有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制取得外，徵
    收仍應係國家為實現所欲興辦事業之公益目的而不得已之最
    後、唯一措施；3.符合比例原則：為興辦公益事業徵收私有
    土地所欲達成之公益目的，與徵收強制取得人民土地造成人
    民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權
    衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的
    之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序
    法第7條規定之比例原則，而得強制徵收私有土地。被上訴
    人就需用土地人所勘選辦理徵收之興辦公益事業用地及範圍
    ，應核實審查以該事業所必須者為限，且應依社會、經濟、
    文化及生態、永續發展及其他依徵收計畫個別情形，認為適
    當或應加以評估參考之事項等因素，評估興辦事業之公益性
    及必要性，並為綜合評估分析。
　㈡土地徵收條例第4條第1項、第2項規定：「（第1項）有下列
    各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部
    或一部，實施開發建設者。……三、都市土地之農業區、保護
    區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、
    非都市土地實施開發建設者。……（第2項）前項第1款至第3
    款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並
    於區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市
    計畫法第52條規定之限制。」都市計畫法第52條規定：「都
    市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不
    得妨礙當地都市計畫。……」參諸司法院釋字第513號解釋理
    由謂：「都市計畫法第52條前段規定：『都市計畫範圍內，
    各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市
    計畫。』旨在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，
    對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地
    作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨
    礙需用土地之都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設
    施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時
    ，除法律另有規定（例如土地徵收條例第4條第2項）外，應
    先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收……」可知，有土地徵
    收條例第4條第1項第1至3款之情形，其開發範圍報經被上訴
    人核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1年
    內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。
　㈢經查，行政院以98年12月2日院臺經字第0980073417號函核定
    通過「愛台12建設」總體計畫，「桃園航空城」列為12項優
    先建設之一，改制前桃園縣政府99年4月30日公告實施桃園
    航空城區域計畫，99年11月1日桃園國際機場股份有限公司
    成立，負責機場營運，國防部繼之同意軍用機場遷移，原有
    土地騰空納入「桃園航空城」範圍，100年4月11日行政院核
    定臺灣桃園國際機場園區綱要計畫，101年6月28日核定園區
    實施計畫，101年9月18日行政院宣布「桃園航空城核心計畫
    」正式啟動，包括桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫
    ，因計畫範圍涉及徵收特定農業區土地，行政院以102年3月
    27日院臺交字第1020017083號函核定「桃園航空城機場園區
    建設計畫」及「桃園航空城附近地區建設計畫」為重大建設
    ，改制前行政院農業委員會以102年4月8日農企字第1020012
    275號函同意農業用地得變更使用；參加人為開發新社區及
    取得機場專用區（含第三跑道）與毗鄰之自由貿易港區用地
    ，需用桃園市大園區沙崙段埔頂小段22地號等9,871筆私有
    土地，檢附提會審查單暨附表、系爭計畫書及相關圖冊資料
    ，報經交通部核轉被上訴人核定，經審議小組109年4月29日
    第201次會議審查決議准予區段徵收，被上訴人據以原處分
    核准區段徵收系爭土地等情，為原審依法認定之事實，經核
    與卷內證據資料相符。
　㈣原判決依調查證據之辯論結果，論明：⒈交通部於101年12月1
    1日函送「桃園航空城機場園區建設計畫」相關書件，向被
    上訴人申請辦理特定區計畫之擬定，經審議小組102年4月10
    日第28次會議對交通部提出之桃園航空城機場園區建設計畫
    區段徵收公益性及必要性評估報告，就公益性、必要性及土
    地所有權人權益部分研提審查意見，供被上訴人所屬區域計
    畫委員會審議申請新訂都市計畫案之參考，並請參加人依審
    查意見配合修正後送被上訴人備查，嗣新訂桃園國際機場園
    區及附近地區特定區計畫經提被上訴人所屬區域計畫委員會
    102年4月25日第323次會議審查，決議基於本案為行政院核
    定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，並發展
    航空關聯產業而提出新訂都市計畫之申請，考量該類型土地
    使用採都市計畫方式管制較為適宜，同意本案採新訂都市計
    畫辦理，開發方式及土地使用計畫暫不審定，俟後續都市計
    畫擬定時審議，被上訴人並於102年5月17日函復交通部上情
    ，另交通部於102年5月8日函送修正後之桃園航空城機場園
    區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告備查，被上訴
    人為審議新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案之
    需要，就所送前揭修