臺北高等行政法院　菸害防制法（2026-04-10）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
114年度簡字第254號

原      告  游寬祐

被      告  新北市政府

代  表  人  侯友宜
訴訟代理人  黃羽岑律師
            劉博文律師
上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部中華民國11
4年2月26日衛部法字第1140000631號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
　　主　文
一、訴願決定及原處分關於「罰鍰新臺幣20萬元」部分，均撤銷
    。
二、訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
壹、程序事項：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
    告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情
    形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請
    求雖有變更，但其請求之基礎不變。」，行政訴訟法第111
    條第1項、第3項第2款分別定有明文，此依同法第236條之規
    定，於簡易訴訟程序仍適用之。查原告於行政訴訟起訴狀之
    「訴之聲明」欄第1項原載為：「原處分及訴願決定均予撤
    銷。」，嗣於本院民國115年3月13日言詞辯論期日，原告將
    上開「訴之聲明」減縮為：「訴願決定及原處分關於罰鍰新
    臺幣（下同）20萬元部分均撤銷。」，而因其請求之基礎不
    變，且被告就之亦表示同意（見本院卷第446頁），揆諸前
    開規定，原告所為訴之變更，應予准許。
二、本件係因原告不服行政機關所為50萬元以下罰鍰處分（本件
    罰鍰金額20萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規
    定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：　　　
　　緣賣場帳號「00000000」（下稱系爭帳號）、賣場名稱「簪
    星曳月」（下稱系爭賣場），於露天拍賣網站刊登販售「【
    好品質，放心購】GT芯0.21 0.4ohm GT4 0.15ohm GT6 0.2o
    hm GT8 0.15ohm」等商品（下稱系爭商品），經臺南市政府
    衛生局於113年3月30日查知並調查後，以系爭帳號於第三方
    支付公司（拍付國際資訊股份有限公司〈下稱拍付公司〉）「
    支付連」帳號所綁定之中國信託商業銀行板橋分行帳戶（下
    稱系爭帳戶）係原告所有，乃移由新北市政府衛生局辦理，
    嗣經新北市政府衛生局於113年11月18日以新北衛健字第113
    2285374號函請原告陳述意見未果，被告審認原告販賣、展
    示類菸品或其組合元件，違反菸害防制法第15條第1項第2款
    規定，爰依同法第32條第1款規定，以113年12月11日新北府
    衛健字第1132444168號裁處書（下稱原處分），處原告20萬
    元罰鍰，並命於文到次日內改善完竣。原告不服，提起訴願
    ，經衛生福利部以114年2月26日衛部法字第1140000631號訴
    願決定書（下稱訴願決定）予以駁回，原告仍不服，遂提起
    本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
　 1、按「行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在
      ，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民
      違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違
      法事實。如調查所得證據不足以證明人民有違法事實，即
      應為有利於人民之認定，更不必有何有利之證據。」（參
      照最高行政法院98年度判字第494號判決）。第按「依行
      政訴訟法第133條規定，行政法院固負有依職權調查證據
      之義務。然行政機關為裁罰人民之處分時，本應具體認定
      受處分人之違章行為，且就其認定之理由為說明並負舉證
      責任。」（參照最高行政法院l06年度判字第432號判決）
      。再按「行政訴訟與民事訴訟關於舉證責任之分配並非完
      全一致，舉證責任因訴訟性質而有相異之分配標準。行政
      訴訟中之給付訴訟與確認訴訟，其舉證責任分配之法則基
      本上固與民事訴訟無異，依舉證責任客觀配置之通說，應
      由主張者就權利存在事實，負擔客觀之舉證責任，此乃因
      該等訴訟之性質與民事訴訟性質相同，因此舉證責任之分
      配雷同。但行政訴訟之舉證責任分配不能全盤採用民事訴
      訟之理論，例如撤銷訴訟之舉證責任較為特殊，提起撤銷
      訴訟請求行政法院撤銷之對象為行政處分，舉證責任之分
      配應就不同性質之處分分別論斷。以負擔處分而言，因人
      民之權益當受憲法及法律之保障，行政機關就具體事件行
      使公權力對人民之權益有所限制、剝奪或增加其負擔，通
      常以負擔處分之方式為之，作成行政處分不僅應有法律之
      依據，且應符合法定要件，雖認行政處分應受有效推定，
      但並不受合法之推定，一旦受處分人或利害關係人指摘行
      政處分有無效或得撤銷事由而提起爭訟，行政機關應對作
      成處分係符合法定要件之事實，負舉證之責，若行政機關
      舉證成立，就原處分合法性之否定，即應由主張法定例外
      要件事實之存在者承擔舉證責任。」（參照本院ll0年度
      簡上字第l0號判決）。
　 2、經查，露天市集國際資訊股份有限公司（下稱露天公司）
      之系爭帳號斷非屬原告申請，衛生福利部及被告自得向露
      天公司調閱系爭帳號申請時留存諸如行動電話、電子郵件
      等相關資料，當可輕易以查明系爭帳號之申請人真實身分
      為何，然衛生福利部及被告竟怠惰未予詳查，自難認已善
      盡舉證責任。再查，遍觀原告自l12年l0月起至l13年9月
      止，系爭帳戶之存款交易明細，其中轉出入帳號未五碼「
      00000」者，乃係原告使用之其他帳戶，另因原告兼職從
      事機場接送工作，遂有多筆700元至l,200元之款項轉入帳
      戶，斷與所謂販售類菸品組合元件無關。
　 3、再查，露天公司設立之購物網站設有私訊聊天功能，以方
      便買受人與出賣人藉此溝通商品貨況及買賣交易條件，縱
      系爭帳號之申請人於網站填載原告之系爭帳戶，其亦得利
      用私訊聊天功能，要求買受人以面交或匯款至其他指定帳
      戶進行交易，從而衛生福利部及被告未予詳查，逕以系爭
      帳戶屬原告所有，即認定原告販售類菸品組合元件，實有
      率斷之虞。
（二）聲明：訴願決定及原處分關於「罰鍰20萬元」部分，均撤
      銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
 　1、自86年起，為有效控制菸害問題，乃制訂並實施菸害防制
      法；嗣於94年經政府與民間反菸團體的共同努力下，由總
      統完成批准「菸草控制綱要公約（The Framework Conven
      tion on Tobacco Control，簡稱FCTC）」，依循該公約
      精神，循序推動各項防制措施，並於96年通過菸害防制法
      修正（於98年施行）；復又於112年時，政府為防範新型
      態菸品對健康的危害、加強保護兒童和青少年的健康、並
      與世界衛生組織（WHO）的菸草控制框架公約相關國際趨
      勢接軌，遂於112年1月12日再次對菸害防制法進行重大修
      正，經三讀通過後由總統公布施行。依該次修正通過並施
      行之最新菸害防制法第15條第1項第2款規定：「任何人不
      得製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告下列物品……（略
      ）二、類菸品或其組合元件。」等語，其立法考量，乃係
      「基於2016年第7次締約方會議（COP7）建議各締約方以
      法令規定禁止或管制之尼古丁及非尼古丁電子傳送組合（
      ENDSandENNDS，俗稱電子煙），在國際間已發現多起肺傷
      害致死案例，至2020年2月18日止，美國累計通報2,807名
      電子煙肺傷害個案，其中68名死亡，近8成患者小於35歲
      。另依衛生福利部國民健康署『青少年吸菸行為調查』顯示
      ，高中職學生電子煙使用率由107年百分之3.4竄升至110
      年之百分之8.8；國中學生電子煙使用率由107年之百分之
      1.9上升至110年之百分之3.9，推估超過79,000名青少年
      正在使用電子煙，顯示電子煙之興起已危害兒童及青少年
      健康。考量電子煙及相關類菸品存在各種已知與未知之健
      康危害，及未來可能以各種名稱、添加物、使用方式上市
      ，為保護國民健康，爰增訂第1項第2款規定，禁止類菸品
      或其組合元件之製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告。
      」所致，其法律效果則依同法第32條規定，得由主管機關
      「處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並令其限期改
      善、回收、銷毀或退運；屆期未改善、回收、銷毀或退運
      者，得按次處罰。」。
 　2、經查，系爭賣場中確實有販賣電子煙「GT系列」煙彈，用
      以加熱煙油產生霧化蒸汽供使用者吸食電子煙，並展示該
      電子煙組合元件之圖片，被告依菸害防制法第15條第1項
      第2款及第32條裁處原告最低金額20萬，核屬有據。
 　3、原告雖辯稱疑似有他人冒用其銀行帳號創設露天賣場帳號
      ，且指摘被告未查明事實即逕行裁處，未盡舉證責任。然
      查被告於調查過程中，已循序漸進採取多項查證措施，足
      以確認原告與系爭賣場帳號之連結：
　　⑴首先，衛生福利部國民健康署向露天公司函請調取系爭帳
      號資料，經回復該帳號登記人為訴外人「陳○蓉」。復請
      陳○蓉陳述意見時，其主張身分遭盜用，並檢附臺南市政
      府警察局第二分局南門派出所受理案件證明單為佐證。
　　⑵為進一步釐清系爭帳號及其金融帳戶綁定情形，臺南市政
      府衛生局遂以南市衛國教健字第1130147353號函請露天公
      司提供相關資料。惟露天公司回覆平台本身並無會員金融
      帳戶資料，應向第三方支付公司拍付公司查詢。臺南市政
      府衛生局遂即再以南市衛國教健字第1130165128號函向拍
      付公司查調，並獲拍付公司回覆，確認系爭帳號所綁定之
      金融帳戶皆為原告本人。被告於收受案件後進一步向該金
      融帳戶公司中國信託商業銀行股份有限公司函請查證，亦
      確認系爭帳戶為原告所有。拍付公司亦提供系爭帳號之代
      收付明細，該帳務紀錄中多次出現露天中心帳務費用扣款
      。
　　⑶綜上，承前揭拍付公司所提供之資料可見，原告之第三方
      支付帳號及金融帳戶與系爭賣場有密切連結，難謂原告與
      電子煙販售、展示行為全然無涉。且若原告對其帳戶有定
      期檢視，理應早已發現多筆與其日常用途不符之款項，並
      即時向銀行或主管機關反映。惟原告並未於第一時間提出
      異議，亦未於被告通知陳述意見時積極主張帳戶遭盜用，
      反而遲至訴願及訴訟程序中始提出相關說詞，難謂可信。
      退步言之，縱系爭帳號之最初登記人非原告，亦不能排除
      原告後續登入帳號並以其綁定之第三方支付帳戶與金融帳
      戶，規避查緝並繼續販售電子煙組合元件之可能性。
 　4、綜上所述，原處分係因原告違規事實明確，並衡酌違規事
      實情況後，依菸害防制法第32條規定處原告最低20萬元之
      罰鍰並命其限期改善，認事用法，當無違誤，且被告業已
      盡其調查義務，並無怠惰，訴願決定亦應予以維持，原告
      訴請撤銷訴願決定及原處分，無足憑採：　
　　⑴綜觀全案，被告係基於菸害防制法的立法精神及公共利益
      考量，對原告作成裁罰處分，並非意圖過度管制或加深原
      告負擔。原處分實乃落實政府對新型菸品進行有效管理之
      必要手段。
　　⑵本件係因原告對「類菸品或其組合元件」為廣告行為，使
      不特定人，特別是青少年族群，得以瀏覽，甚至可能因而
      產生對電子煙等類菸品或其組合元件的興趣，進一步提高
      使用風險等情況，被告因此才向原告課予裁罰。被告的裁
      處不僅依法行政，更同時考量了防範菸害對國民健康所可
      能造成的長遠傷害，亦顧及兒少與不特定大眾在不知情的
      情況下受新型菸品所影響的風險。是故，原處分實乃權衡
      法益與社會公益之後的依法行政行為，不僅符合法制規範
      與程序正義，更展現了政府履行公共衛生保護的決心。
　　⑶本案於情而言，係在預防與宣導層面兼顧了對青少年與一
      般消費者的健康照護；於理而言，係考量類菸品等新興菸
      品的危害，而禁止其廣告，乃可免使國人健康利益無端受
      損；另於法而言，此一處分根據菸害防制法及相關函釋、
      事證均有明確依據，並處法定裁量範圍之最低額度，堪稱
      合情、合理、合法。透過此次執法與判例，當亦能喚起相
      關業者對新型菸品之警覺，共同維護國民健康。
　　⑷因此，請酌量上情，考量被告在維護公益與實踐世界衛生
      組織菸草控制框架公約（FCTC）之努力，駁回原告之訴，
      使法律與健康公益的價值在本案獲得彰顯。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
　　原告以其並未使用系爭帳號，亦未以系爭帳戶綁定「支付連
    」帳號，乃否認有原處分所指之違規事實，是否可採？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：
　　　「爭訟概要」欄所載之事實，除如「爭點」欄所載外，其
      餘事實業為兩造所不爭執，且有網路監測案件影本1份、1
      13年3月30日下載之網頁截圖影本1份、系爭帳號資料影本
      1紙、臺南市政府警察局第二分局南門派出所受〈處理〉案
      件證明單〈報案人：陳○蓉）、露天公司113年8月19日電子
      郵件列印1紙、拍付公司113年9月5日電子郵件列印1份、
      系爭帳戶資料影本1紙（見本院卷第137頁至第145頁、第1
      49頁、第151頁、第153頁、第155頁、第157頁、第162頁
      ）、訴願決定影本1份、原處分影本1份（見本院卷第21頁
      至第26頁、第127頁、第128頁）足資佐證，是除如「爭點
      」欄所載外，其餘事實自堪認定。
（二）原告以其並未使用系爭帳號，亦未以系爭帳戶綁定「支付
      連」帳號，乃否認有原處分所指之違規事實，核屬可採：
　 1、按民事訴訟法第277條（當事人主張有利於己之事實者，
      就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯
      失公平者，不在此限。），依行政訴訟法第136條之規定
      ，除本法有規定者外，於本節（第二編第一章第四節）準
      用之。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人
      事實主張及證據聲明之拘束。」、「行政法院應依職權調
      查證據。」，行政訴訟法第125條第1項、第133條亦分別
      定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當
      事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，
      以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡
      明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證
      責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果（參
      照最高行政法院94年度判字第58號判決意旨）。亦即行政
      法院雖應依職權調查證據，但僅係免除行政訴訟當事人之
      主張責任（即所謂主觀舉證責任），並非免除當事人之舉
      證義務（即所謂客觀舉證責任），若待證事實陷於不明時
      ，當事人仍應負擔不利益之舉證責任分配，此依行政訴訟
      法第236條之規定，於簡易訴訟程序亦準用之。次按「又
      行政裁罰爭訟案件係國家行使處罰高權的結果，與刑事罰
      類似，行政處分相對人並無責任自證無違規事實，且有『
      無罪推定』、『疑罪從無』原則之適用，故行政機關應就處
      罰之要件事實（包括主觀上故意或過失之責任要件）負擔
      客觀舉證責任，且其證明程度至少應達到「幾近於真實的
      蓋然性」（蓋然率99.8%以上，或稱真實的確信蓋然性）
      ，始能認為真實，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，
      法院仍應認定該處罰要件事實為不存在，而將其不利益歸
      於行政機關。本院39年度判字第2號判決要旨明示：『行政
      官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘
      不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。
      』即本乎斯旨。」（參照最高行政法院108年度判字第533
      號判決）。
　 2、原處分認原告有違反菸害防制法第15條第1項第2款之違規
      事實（販賣、展示類菸品或其組合元件），無非係以系爭
      帳號於系爭賣場刊登販售系爭商品，且以原告所有之系爭
      帳戶收款為其論斷依據；惟原告業已否認系爭帳號為其所
      使用，而於拍付公司「支付連」帳號綁定系爭帳戶一事亦
      非其所為。
　 3、經查：　　　　　
　　⑴依前揭系爭帳號資料所示，其所登記之基本資料（含姓名
      、身分證統一編號、地址），均與原告有異，又所登記之
      電話號碼（0000000000），係於111年3月24日啟用，嗣於
      114年2月6日停機，又申請人係「富○○精密工業有限公司
      」，且係「預付型」，則有遠傳電信股份有限公司函復之
      資料1紙（見本院卷第395頁）附卷可稽，亦難認與原告有
      關。
　　⑵至於系爭帳號於拍付公司「支付連」帳號所綁定之系爭帳
      戶固係原告所有，然依前揭拍付公司113