臺北高等行政法院　工程技術顧問公司管理條例（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
113年度訴字第792號
114年12月18日辯論終結
原      告  華邦工程顧問有限公司

代  表  人  蕭志書                                  
訴訟代理人  蕭鈺豈律師
被      告  行政院公共工程委員會

代  表  人  陳金德        
訴訟代理人  陳義昌        
            謝怡禛        
            張志偉        
上列當事人間工程技術顧問公司管理條例事件，原告不服行政院
中華民國113年5月9日院臺訴字第1135005195號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。　　　
　　事實及理由
一、程序事項：
　　按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項
    ）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告
    同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下
    列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標
    的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告起訴
    時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷
    第11頁）。嗣追加訴之聲明為：「1.先位聲明：訴願決定及
    原處分均撤銷。2.備位聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰金
    額逾100萬元部分均撤銷。」（本院卷第298-299頁），本院
    審酌其追加請求之基礎不變，亦不妨礙被告之防禦，爰予准
    許。
二、事實概要：
　　訴外人涂從能(下稱涂君)所經營長信工程顧問有限公司(下
    稱長信公司)非從事工程技術顧問業，無法參與技術服務採
    購案之投標，其公司規模實績無法符合限制性招標之條件，
    為獲取不當利益，乃向無投標意願之原告總經理鄭耿森(下
    稱鄭君)借用原告名義及證件，參與民國101年至107年如附
    表編號1至9所示標案，並約定由涂君支付契約總價款10%至1
    5%予原告及鄭君作為借牌費用，而違反政府採購法所定之禁
    止行為，經臺灣臺東地方檢察署(下稱臺東地檢署)檢察官以
    109年度偵字第298號為緩起訴處分確定在案。嗣臺東縣環境
    保護局及前行政院農業委員會臺東區農業改良場（112年8月
    1日改制為農業部臺東區農業改良場，下稱臺東區農改場）
    分別以112年4月25日環廢字第1120011135號函及112年6月28
    日農東改秘字第1123333555號函針對緩起訴處分書涉及該二
    機關採購案之情形，報請被告依工程技術顧問公司管理條例
    （下稱顧管條例）依權責處理。經被告審認原告確有出借工
    程技術顧問登記證予未具相關資格之長信公司，違反顧管條
    例第16條規定，其中附表編號1至2之採購標案已逾裁處權時
    效，被告乃依顧管條例第27條第1項第2款、行政罰法第25條
    及第26條第3項規定，就附表編號3至9所示7件採購標案(下
    稱系爭標案)，依每一行為核處法定最低罰鍰金額新臺幣（
    下同）50萬元，以112年12月1日工程技字第1120201175號裁
    處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰350萬元，得檢附收據扣
    抵依緩起訴處分已支付公庫之3萬元。原告不服，提起訴願
    ，遭行政院113年5月9日院臺訴字第1135005195號訴願決定
    駁回（下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
  ㈠原告及鄭君與檢察官進行認罪緩起訴，係不願浪費司法資源
    及影響公司經營，非因確有借牌行為：
　　原告本無借牌與他人之意，更無觸法意圖，事實上涂君自10
    1年起至109年間為原告所聘僱之員工，原告對於其公司經理
    人獎金分配方法向來僅扣除公司必要費用（預估數為10%-15
    %）後全數回饋經理人，並由經理人自行分配予其所屬團隊
    員工，涂君離職後作為其派駐在臺東之顧問人員，嗣涂君因
    個人稅務考量，遂要求原告將獎金匯款予長信公司，原告及
    鄭君因未注意此行為恐遭誤會而單純配合，並無借牌意願，
    原告及鄭君實際上為實際受害之人，且已知悔改不再犯。
  ㈡參酌最高行政法院111年度上字第109號判決，違章行為數之
    認定，應考量法規範之構成要件、保護法益及處罰目的等因
    素，就具體個案的事實情節，依社會通念綜合判斷，如為實
    質上的數行為，原則上應分別處罰。本案就違章行為數之判
    斷，應以原告聘僱涂君為判斷依據，自原告於101年聘僱涂
    君起即遭認定有借牌之事實持續至107年，期間持續使涂君
    使用其牌照，已構成借牌之犯罪事實，被告逕自以招標次數
    作為違章行為數之判斷，未能就具體個案之事實情節，依社
    會通念綜合判斷，亦有不當。退萬步言，以原告有出借登記
    證予他人角度觀之，實際上原告出借登記證予他人使用行為
    ，應僅為出借予他人之一次性行為，性質上應僅屬一行為，
    而非數行為。倘認數個工程案件間，應係原告出借登記證予
    他人後之繼續性、反覆實施之同一行為，概念上應為違反同
    一行政法上義務之接續行為，倘恣意認定為數行為，將架空
    一行為不二罰原則而悖於比例原則之要求。
  ㈢依行政罰法第18條第1項、第3項規定及司法院釋字第641號解
    釋意旨，對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規
    情節有區分輕重程度之可能與必要者，應依具體個案情節，
    根據違反義務情節之輕重程度為適當考量及裁量，使責罰相
    當，以符合法律授權裁量之意旨，及法治國所應遵循之比例
    原則及平等原則。原告本無任何借牌予他人之本意，嗣因遭
    涂君等人誤導致誤觸法網，原告亦已受到相當教訓，考量其
    情與一般借牌行為並非全然相同，且參酌臺東縣環境保護局
    、臺東區農改場等機關並未反映相關違法行為致生影響工程
    品質之情事，本案並無具體相關損害發生，考量原告及鄭君
    皆受有罰鍰，加上本件應受責難程度、所生影響及因違反行
    政法上義務所得之利益應有再予衡酌之空間，請求依據行政
    罰法第18條第1項、第3項規定，審酌本件罰鍰為法定罰鍰最
    低額之二分之一，同時審酌行政罰法第15條第3項規定之100
    萬元為上限規定。
  ㈣聲明：
　1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
  2.備位聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰金額逾100萬元部分
    均撤銷。　　　　　　　　　
四、被告答辯則以：
  ㈠原告確有出借登記證之行為：
　  原告係從事工程技術顧問等業務之公司，自101年起至107年
    止，原告之總經理鄭君基於容許他人借用本人名義參加投標
    之犯意，容許涂君借用原告名義及證件參與投標，並約定涂
    君應支付契約總價款10%至15%予鄭君及原告作為借牌費用；
    嗣涂君取得原告之相關文件後，以原告名義自行決定參標價
    額投標並得標等情，業據鄭君及涂君於廉詢及偵訊中坦承不
    諱，並經檢察官為緩起訴處分確定在案。至鄭君在偵查中同
    意認罪之動機為何，並非被告裁處時所應審酌之要件，鄭君
    既係經深思熟慮後作出認罪決定，其於檢察官偵訊時之自白
    ，當與事實相符，不論其承認犯罪事實之動機為何，均不足
    以推翻其確有於偵查中為任意性自白之事實。
　㈡原告主張倘確有出借牌照之行為，亦僅屬一行為而非原處分
    認定之數行為乙節，實屬無據，其主張核不足採：
　1.原告與鄭君將工程技術顧問公司登記證出借與長信公司參與
    系爭標案，主觀上非基於同一行為決意，客觀上亦屬7次違
    反行政法上義務之行為，參酌最高行政法院109年度上字第7
    49號判決見解，應認定係數行為，依行政罰法第25條規定，
    自應分別處罰。
　2.至於原告主張如整體分析被告於訴願程序援引最高行政法院
    111年度上字第109號判決之認定方法，本案應屬一行為云云
    。惟查，依行政罰法第25條立法目的，分別處罰之態樣包含
    「數個違反行政法上義務之行為，違反數個不同之規定」及
    「數個違反行政法上義務之行為，違反同一之規定」兩種，
    上開判決之個案情形應為前者；原告數次違反顧管條例第16
    條之規定，應屬「數個違反行政法上義務之行為，違反同一
    規定」之態樣，仍屬於行政罰法第25條立法目的所提及之情
    形，則原告主張被告裁處未依照上開判決個案情形為判斷應
    屬不當云云，應無理由。
　㈢原告主張本案依行政罰法第18條第1項、第3項規定，應予減
    輕處罰云云。惟被告於裁罰時，業已衡酌原告之違規情節，
    並考量原告違法行為所生影響、法規範目的及效果，依顧管
    條例第27條第1項第2款規定，就7件違章行為，各別核處法
    定最低罰鍰金額50萬元，難認有違行政罰法第18條第1項規
    定之意旨；另該條第3項規定僅適用於行政罰法定有減輕或
    免除之規定始有適用，本案並無行政罰法上可減輕或免除之
    情形，原告之主張不足採憑。
　㈣聲明：原告之訴駁回。　
五、上開事實概要欄所載之事實，除後述之爭點外，業據兩造陳
    明在卷，並有臺東地檢署109年度偵字第298號緩起訴處分書
    （本院卷第81-85頁）、臺灣高等檢察署花蓮檢察分署109年
    度上職議字第1487號處分書（本院卷第86頁）、臺東縣環境
    保護局112年4月25日環廢字第1120011135號函（原處分卷第
    9-10頁）、臺東區農改場112年6月28日農東改秘字第112333
    3555號函（原處分卷第15-16頁）、原處分（本院卷第87-95
    頁）及訴願決定（本院卷第37-55頁）在卷可稽，堪認屬實
    。是本件應審酌之爭執點厥為：㈠、原告之總經理鄭君有無
    借牌給長信公司參與投標案？㈡、系爭標案係屬一行為抑或
    數行為？㈢、被告以原處分裁罰原告罰鍰350萬元，有無違反
    行政罰法第18條第1項、第3項及第15條第3項規定？
六、本院之判斷：
  ㈠應適用之法令：
　  顧管條例第16條規定：「工程技術顧問公司不得將工程技術
    顧問公司登記證出租或出借與他人使用。」第27條第1項第2
    款及第2項規定：「（第1項）工程技術顧問公司有下列情事
    之一者，主管機關應勒令其歇業，並得處新臺幣50萬元以上
    250萬元以下罰鍰：……二、違反第16條規定。……（第2項）違
    反前項第2款及第3款規定者，由主管機關廢止其許可及註銷
    登記證，並通知公司登記主管機關廢止其公司登記或部分登
    記事項。」
　㈡先位聲明部分：
　1.被告以原處分裁處原告罰鍰350萬元，並無違誤：
　  查原告取得被告核發之工程技術顧問公司登記證，係從事工
    程技術顧問等業務之公司，此有原告之公司基本資料(本院
    卷第7-8頁)在卷可佐。涂君所經營之長信公司為從事水利、
    道路、橋樑及土石採取之測量設計規劃顧問等業務，未取得
    被告所核發之工程技術顧問公司登記證，為兩造所不爭執，
    並有長信公司之設立登記事項卡(本院卷第285-286頁)在卷
    可佐。而原告之總經理鄭君明知涂君所經營之長信公司無技
    師執業執照人員無法參與政府採購標案或囿於公司規模無法
    符合限制性招標之條件，自101年起至107年止，容許涂君借
    用原告名義及證件參與如附表所示9件採購標案，並約定涂
    君應支付契約總價款10%至15%予鄭君及原告作為借牌費用，
    涂君取得原告相關文件後，以原告名義自行決定參標價額投
    標系爭標案而得標，使上開標案之採購結果受影響而發生不
    正確之情形，經臺東地檢署檢察官以原告之總經理鄭君違反
    政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義參加
    投標罪，原告依政府採購法第92條規定，應科以同法第87條
    第5項之罰金，以109年度偵字第298號為緩起訴處分確定在
    案，業經本院調閱該署109年度偵字第298號偵查卷宗審閱屬
    實。嗣臺東區農改場函報被告處理，經被告審認原告確有出
    借工程技術顧問登記證予未具相關資格之長信公司，違反顧
    管條例第16條規定，其中如附表編號1至2所示標案因已罹於
    裁處權時效，被告就如附表編號3至9所示系爭標案之次數、
    所生影響及法規範目的等綜合考量，依顧管條例第27條第1
    項第2款、行政罰法第25條及第26條第3項規定，依每一行為
    核處法定最低罰鍰金額50萬元，以原處分裁處原告罰鍰350
    萬元(計算式：50萬元×7次＝350萬元)，得檢附收據扣抵依緩
    起訴處分已支付公庫之3萬元，並無違誤。
  2.原告主張其及鄭君於檢察官偵查中認罪，係不願浪費司法資
    源及影響公司經營，非因確有借牌行為云云。惟查，按被告
    之自白不得作為有罪判決之唯一證據，仍應調查其他必要之
    證據，以察其是否與事實相符，刑事訴訟法第156條第2項定
    有明文，亦即須以補強證據證明被告自白確與事實相符。然
    所謂補強證據，並非以證明犯罪構成要件之全部事實為必要
    ，倘其得以佐證陳述者所述不利被告之犯罪情節非屬虛構，
    而能予保障其陳述之憑信性者，即已充足。查觀諸鄭君在廉
    政官詢問時供稱：我擔任華邦公司實際負責人，蕭志書則擔
    任登記負責人；從102年起，我與涂君商量由華邦公司標案
    子，涂君從案子所獲得勞務款給華邦公司管理費的方式，這
    種合作模式迄今；華邦公司標到設計監造案，取得機關的勞
    務款項，先扣除華邦公司應有勞務款的15%的管理費及勞健
    保費用，其餘勞務款原本是匯到長信公司，後來匯到涂君帳
    戶；「臺東縣蘭嶼鄉公所106年度公共工程及災後復建工程
    委託設計及監造技術服務開口契約」及「臺東縣蘭嶼鄉公所
    107年度公共工程及災後復建工程委託設計及監造技術服務
    開口契約」是涂君打電話給我，叫我去領標，我原本是沒有
    意願投標，但涂君叫我去投標，再交由他去執行設計監造，
    後來我就去投標上開二案；上開標案都是由涂君議價等語(
    臺東地檢署偵查卷第63-67頁)；復於檢察官訊問時亦供稱：
    我是華邦公司的大股東，也是實際負責人，名義負責人是蕭
    志書；長信公司沒有技師執業執照；標案得標後實際履行標
    案內容是涂君，且由涂君出面驗收；問：(提示附表所示標
    案)這9件標案都是你答應讓涂君借用華邦公司名義投標，但
    實際上由涂君的長信公司實際承包標案？答：是這樣沒錯；
    問：涂君支付你借牌的報酬大約是每件契約總價的10%至15%
    ？答：大概是10%至15%；我承認違反政府採購法容許他人借
    用本人名義參與投標罪，希望可以給緩起訴處分等語(臺東
    地檢署偵查卷第74-76頁、第154-156頁)；又參酌涂君在廉
    政官詢問時供稱：我於86年間開設長信公司，擔任公司負責
    人；如果要辦公家機關的案子，因為有人員、證照、業績等
    要求，所以我都會用華邦公司的名義去辦理，也就是向華邦
    公司借牌去投標；「臺東縣蘭嶼鄉公所106年度公共工程及
    災後復建工程委託設計及監造技術服務開口契約」及「臺東
    縣蘭嶼鄉公所107年度公共工程及災後復建工程委託設計及
    監造技術服務開口契約」都是我借用華邦公司的名義去投標
    的，我準備標案所需的資料；都是我主動去找標案，再告知
    華邦公司取得其同意，以華邦公司名義去標，但實際上整個
    標案都是由我主導，華邦公司沒有實際的投標意願；華邦公
    司會比照我前述的合作模式，扣除15%後，匯款85%工程款項
    費用給我；關於我向華邦公司借牌，確實是有這件事情，我
    也沒有要辯解，但行賄公務員的部分，是真的沒有；華邦公
    司總經理鄭君同意讓我借牌投標等語(臺東地檢署偵查卷第7
    7-80頁、第119-123頁)；復於檢察官訊問時供稱：於86年成
    立長信公司，實際負責人是我，長信公司未領有土木等相關
    技師執業執照；鄭君持續同意我可以借牌參與監造工程的投
    標；上開標案都是華邦公司得標之後，後續由我全權處理，
    華邦公司就沒有參與；問：你借用華邦公司的名義投標及履
    約，如何約定及計算報酬？答：早期是約定10%，後來華邦
    公司認爲不符成本再調整成15%；我100年才知道政府採購法
    的規定是禁止借牌投標，但是因為生活沒辦法，所以只好繼
    續從事借牌行為；因為我的勞健保是掛在華邦公司，蘭嶼的
    承辦人員一般是看勞健保，沒有發現我借牌；附表所示的9
    件標案都是我向鄭君借牌的，因為是小案子所以都是我自己
    做，這9件我都有給每件標案契約總價的10%至15%的借牌報
    酬；我承認違反政府採購法借用他人名義投標罪等語(臺東
    地檢署偵查卷第105-112頁、第145-147頁)，是鄭君與涂君
    上開供述就借牌投標之標案、合作模式及約定報酬等情節互
    核一致，並有廠商得標歷史資料查詢(臺東地檢署偵查卷第1
    36-139頁)、長信公司設立登記事項卡、變更登記表、經濟
    部112年8月18日函文、商工登記公示資料查詢(本院卷第285
    -293頁)、驗收紀錄、臺東縣政府議價(決標)紀錄、開標紀
    錄、採購評審會會議記錄及簽到簿等資料附原處分卷可佐，
    堪認附表所示之標案係涂君向原告之總經理鄭君借用原告名
    義參與投標，並支付契約總價款10%至15%作為借牌報酬，原
    告確有借牌予長信公司參與系爭標案，故原告上開主張，核
    與卷證資料不符，不足採認。
　3.原告雖主張涂君係其員工，涂君幫原告投標並非借牌云云，
    並提出勞健保投保資料(本院卷第29頁)為憑。惟查