臺北高等行政法院　都市更新（2025-11-26）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
114年度訴字第176號
114年10月22日辯論終結
原      告  祿鼎建設股份有限公司


代  表  人  洪村統              
訴訟代理人  蘇芃  律師
            余淑杏  律師
被      告  臺北市政府                           
代  表  人  蔣萬安（市長）

訴訟代理人  王彥廸  律師
上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國113年12
月24日台內法字第1130048740號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
    主  文
原告之訴駁回。 
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：   
　　原告於起訴後，復於114年9月4日準備程序期日，將原本訴
    之聲明變更為「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、被告應
    依原告於103年6月17日之申請，作成核准『擬訂臺北市中正
    區南海段五小段231-1地號等38筆（原29筆）土地都市更新
    計畫案』之行政處分。」（本院卷第216頁）核其雖有變更，
    然其請求之基礎不變，且被告表示沒有意見（本院卷第216
    頁），故其此部分訴之變更應予准許。
二、事實概要：
  ㈠緣坐落臺北市中正區南海段五小段231-1地號等29筆土地，前
    經被告以民國102年6月19日府都新字第10231032100號公告
    核准變更自行劃定更新單元。原告擔任實施者擬具「擬訂臺
    北市中正區南海段五小段231-1地號等29筆土地都市更新事
    業計畫案」，於103年6月17日向被告申請報核，復於104年7
    月29日辦理第1次公開展覽。嗣上開都更事業計畫案於108年
    6月24日通過都市設計及土地使用開發許可審議，名稱變更
    為「擬訂臺北市中正區南海段五小段231-1地號等38筆（原2
    9筆）土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案），並
    於109年3月11日辦理第2次公開展覽。系爭都更案於110年11
    月30日舉行聽證後，被告於111年3月18日召開「臺北市都市
    更新及爭議處理審議會」（下稱系爭審議會）第534次會議
    ，決議略以：「請實施者於收受會議紀錄起3個月內，取得2
    80-1及281-1地號等2筆道路捐贈同意書及提出調整之建築規
    劃設計方案後，再行申請召開專案會議討論，必要時得展延
    一次3個月。」嗣原告報經被告所屬都市發展局（下稱都發
    局）同意展延審3個月期程後，以111年9月12日祿建更字第1
    11091201號函檢附系爭都更案計畫書圖報請續審，復以112
    年2月10日祿建更字第112021001號函通知臺北市都市更新處
    （下稱都更處），內容略以：旨案因無法取得道路用地之捐
    贈同意書，調整建築設計、車道位置、戶數、車位數量、獎
    勵容積及共同負擔等內容，涉及自提修正幅度過大等事宜，
    須依「臺北市都市更新案自提修正幅度過大處理方案」檢討
    辦理。
　㈡系爭都更案後於112年10月17日辦理第3次公開展覽，惟辦理
    該公開展覽前及期間，訴外人劉〇〇等30位系爭都更案所有權
    人（下稱系爭所有權人）向都更處陳情並撤銷事業計畫同意
    書。案經都發局以112年8月8日北市都授新字第1126014626
    號函、112年11月21日北市都授新字第1126021582號函請系
    爭所有權人舉證具體說明出具同意書與重行公開展覽時都市
    更新事業計畫權利義務是否相同，並提經113年8月7日系爭
    審議會第58次專案小組會議，該次會議決議內容略以：系爭
    審議會專案小組同意撤銷劉〇〇等30人之同意書，又經扣除前
    開同意書後，本件同意比例未達99年5月12日修正公布之都
    市更新條例（下稱行為時都更條例）第22條規定，請原告於
    期限內補正同意書。嗣於113年9月9日系爭審議會第633次會
    議決議確認上開第58次專案小組會議審查結果，其後因原告
    於補正期限屆滿後，仍未補正同意書，被告乃以113年10月8
    日府都新字第1136028365號函（下稱原處分）駁回系爭都更
    案申請。原告不服，遞經內政部訴願決定駁回，遂提起本件
    訴訟。
三、原告主張略以：
　㈠系爭審議會第633次會議並無實質討論，系爭所有權人出具同
    意書時與重行公開展覽時之都市更新事業計畫權利義務是否
    相同，該次會議紀錄僅空泛稱系爭所有權人以「更新後土地
    及建物分配方式不一致」為由撤銷同意書，顯然未針對雙方
    各自表示之意見具體說明採納與否之理由，完全無法看出系
    爭審議會係如何認定本件符合所謂「更新後土地及建物分配
    方式不一致」，便遽下同意撤銷系爭所有權人同意書之結論
    ，不僅未踐行司法院釋字第709號解釋闡釋之正當行政程序
    ，亦有違臺北市政府受理都市更新案審查與處理同意書重複
    出具及撤銷作業要點（下稱作業要點）笫7點第2項第2款第1
    目之規定。
　㈡根據原告與系爭所有權人簽訂之合建契約，乃以「分回特定
    比例」、「房屋及車位分配總價值上限」之方式約定系爭所
    有權人之分配權益，至於系爭都更案之興建規劃設計係全權
    由原告決定，亦即，只要不變動系爭所有權人分得房屋坪數
    ，其餘有關樓層、樓高、分戶隔間、公設及相關空間變更設
    計，系爭所有權人已承諾配合，則本件變更後之事業計畫顯
    未變動系爭所有權人於上開合建契約所約定之分配權益；且
    被告以系爭所有權人「更新後土地及建物分配方式不一致」
    視為權利義務不相同為由撤銷同意書，然系爭都更案尚未進
    行權利變換及選配作業，根本不存在前開「更新後土地及建
    物位置分配方式不一致」之情事，此亦不符作業要點笫7點
    第2項第3款規定，免予審議會審議而逕予不計入同意之要件
    。是以，系爭所有權人出具之撤銷同意書不符合行為時都更
    條例第22條第3項規定等語。
　㈢並聲明：
　⒈訴願決定、原處分均撤銷。
　⒉被告應依原告於103年6月17日之申請，作成核准『系爭都更案
    』之行政處分。　
四、被告答辯略以：
　㈠被告就系爭都更案，先於系爭審議會第58次專案小組會議請
    原告列席說明，又於系爭審議會第633次會議時，再請原告
    出席報告，並已就涉及系爭所有權人關於系爭都更案權利義
    務之重要事項為實質討論，始同意系爭所有權人之撤銷同意
    書，實已踐行正當行政程序。
　㈡第1次公開展覽版都市更新事業計畫案中，住宅單元為122戶
    、商業單元為10戶，共132戶，而第3次公開展覽版都市更新
    事業計畫案中，變更住宅單元大幅暴增為213戶，商業單元
    則減少為9戶，且於3樓至6樓間設計每層高達16戶之小坪數
    套房、2房房型之無障礙設計住宅單元共64戶，變更後之住
    宅單元面積大幅縮小，預計容納人數亦由374人大幅攀升為6
    52人，顯見原告第3次報核之公開展覽版事業計畫書與第1次
    報核時之建築設計已有大幅度調整及變動，涉及費用分擔及
    容積獎勵等所有權人權利義務之重要事項，重行公開展覽之
    事業計畫書已對系爭所有權人造成權利義務變更，又撤銷同
    意書亦不以進入權利變換及選配作業程序為限，則本案經扣
    除前開撤銷同意書後，同意比例未達規定，原告亦未依限補
    正，被告乃以原處分駁回系爭都更案之申請，於法有據等語
    ，資為抗辯。
　㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩
    造所不爭執，並有被告102年6月19日府都新字第1023103210
    0號公告（本院卷第241頁）、103年6月17日都市更新事業計
    畫申請書（本院卷第239頁）、被告104年7月23日府都新字
    第10331230402號函（本院卷第245至246頁）、都發局108年
    6月24日北市都設字第1083052470號函（本院卷第247頁）、
    被告府都新字第10830279552號函（本院卷第249至250頁）
    、系爭審議會第534次會議會議紀錄（本院卷第77至85頁）
    、都發局111年8月8日北市都授新字第1116011266號函（本
    院卷第87至88頁）、原告111年9月12日祿建更字第11109120
    1號函（本院卷第89頁）、原告112年2月10日祿建更字第112
    021001號函（本院卷第91頁）、系爭所有權人陳情信及陳述
    意見書（本院卷第93至139頁）、都發局112年8月8日北市都
    授新字第1126014626號函（本院卷第141至142頁）、都發局
    112年11月21日北市都授新字第1126021582號函（本院卷第1
    43至145頁）、系爭審議會第58次專案小組會議紀錄及會議
    資料（本院卷第147至152、185至201頁）、系爭審議會第63
    3次會議會議紀錄（本院卷第153頁）、第534次審議會版意
    見及專案會議版修正對照表（本院卷第233至237頁）、原處
    分（本院卷第23至25頁）、訴願決定（本院卷第27至36頁）
    影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執
    ，則本件所應審究之主要爭點厥為：被告同意系爭所有權人
    撤銷同意書，有無踐行正當行政程序？系爭所有權人出具之
    撤銷同意書，是否符合行為時都更條例第22條第3項規定？
六、本院之判斷如下：
  ㈠按行為時都更條例第19條規定：「(第1項）都市更新事業計
    畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣(巿)主管機關審議 
    通過後核定發布實施；……。並即公告30日及通知更新單元範
    圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登
    記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。(第2項）擬訂
    或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意
    見。(第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管
    機關審議前，應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉（鎮、市）
    公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；……(第4項）前2項公開
    展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元
    範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制
    登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展
    覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關
    提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關
    審議修正者，免再公開展覽。」第22條第1項、第3項規定：
    「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，……；其屬依
    第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範
    圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並
    其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3
    之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過
    5分之4同意者，其所有權人數不予計算。」「各級主管機關
    對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92
    條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開
    展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業
    計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書
    與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。
    」足知，都市更新事業計畫擬訂或變更後，送主管機關審議
    前，應辦理公開展覽及公聽會，不僅在使權利可能受影響之
    人知悉相關資訊，並得適時陳述意見，以主張或維護權利，
    且使不同意公開展覽之事業計畫或變更事業計畫內容之所有
    權人，得於公開展覽期滿前，撤銷其原為之同意，確保更新
    單元範圍內土地及建築物所有權人之權益。又參與民辦都更
    之土地、建築物所有權人與實施者間為私法上契約關係，所
    有權人就實施者所擬訂之事業計畫內容所為同意之意思表示
    ，為契約內容之一部分；是以，如屬「契約必要之點」之事
    業計畫核心內容有所變動時（民法第153條參照)，當必須重
    新踐行同意之程序，達成契約雙方之合意，方符契約因當事
    人意思表示合致而成立之基本原則。上述行為時都更條例第
    22條第3項規定，以「公開展覽期滿」為所有權人得撤銷其
    同意之期限，乃立基於都市更新計畫之必要資訊已明白揭示
    於公開展覽中，而公開展覽之事業計畫內容，即係更新單元
    範圍內土地、建物所有權人同意參與都市更新程序之要約內
    容，以此為據而廣納都市更新單元範圍外之大眾意見，進行
    公聽會予以回應；逾此期限，既不容所有權人任意撤銷同意
    ，以免影響都市更新之進行，自亦不容許實施者任意就已公
    開展覽之事業計畫內容為變動，致損及更新單元範圍內土地
    、建築物所有權人之權益。故而，都市更新事業計畫申請報
    核後，實施者就已經公開展覽之事業計畫再行修正，若所修
    正者屬於所有權人之所以同意都市更新之事業計畫核心內容
    ，即應依行為時都更條例第19條第3項規定，重新辦理公開
    展覽及公聽會，使所有權人如不同意修正後事業計畫內容者
    ，得依同條例第22條第3項規定，於公開展覽期滿前，撤銷
    其原為之同意，方符合都市更新之正當行政程序保障（最高
    行政法院109年度判字第364號判決參照）。　　　
  ㈡經查，系爭都更案於112年10月17日辦理第3次公開展覽前及
    期間，出具同意書地主即系爭所有權人向都更處陳情，並提
    出撤銷事業計畫同意書。嗣由都發局函請系爭所有權人舉證
    具體說明出具同意書與重行公開展覽時都市更新事業計畫權
    利義務是否相同，並提經113年8月7日系爭審議會第58次專
    案小組會議，會議資料載有系爭都更案基本資料、辦理與審
    查流程、撤銷同意書程序、系爭所有權人撤銷同意書理由與
    實施者回應內容以及案情說明等，會議中經委員發言並出具
    書面意見，在經實施者即原告出席說明後，方決議略以：「
    有關本案所有權人劉〇〇等30人以『更新後土地及建物分配方
    式不一致』視為權利義務不相同為由撤銷同意書，經實施者
    及撤銷同意書之所有權人等分別表示意見，並經審議會專案
    小組討論，同意撤銷劉〇〇等30人之同意書。本案經扣除前開
    同意書後，同意比例未達108年1月30日修正公布前都市更新
    條例第22條規定，請實施者於收受會議紀錄起30日內補正同
    意書，屆期未補正或補正仍未符規定者，同意由市府依規定
    駁回本案。請都更處將專案小組會議紀錄提請系爭審議會確
    認。」嗣於113年9月9日系爭審議會第633次會議，經原告出
    席報告後，決議確認上開第58次專案小組會議審查結果，其
    後因原告於補正期限屆滿後，仍未補正同意書，致系爭都更
    案之私有土地、私有合法建築物所有權人及其所有土地總面
    積及合法建築物總樓地板面積之同意比例，未達108年1月30
    日修正公布前都更條例第22條第1項規定，被告乃以原處分
    駁回系爭都更案之申請。此均有系爭所有權人陳情信及陳述
    意見書（本院卷第93至139頁）、都發局112年8月8日北市都
    授新字第1126014626號函（本院卷第141至142頁）、都發局
    112年11月21日北市都授新字第1126021582號函（本院卷第1
    43至145頁）、系爭審議會第58次專案小組會議紀錄及會議
    資料（本院卷第147至152、185至201頁）、系爭審議會第63
    3次會議會議紀錄（本院卷第153頁）在卷可查，足見相關專
    案小組會議、審議會議，均經原告及系爭所有權人陳述意見
    ，由委員實質討論審議後，方作成同意系爭所有權人撤銷原
    出具同意書及原告若未於期限內補正所有權人同意書或補正
    仍未符規定者，同意由被告依規定駁回申請案之決議，程序
    上查無不法之處，原告主張系爭審議會第633次會議未對於
    系爭都更案實施計畫有無變更、變更是否影響重要做出具體
    討論及實質審議等情，並非可採。
  ㈢原告固主張第3次報核之事業計畫雖有調整，但在分配權益比
    例方面，並未變動系爭所有權人同意參加本件都更時，原告
    與系爭所有權人約定使系爭所有權人享有之權益分配比例，
    系爭所有權人應不得撤銷同意書；況本件尚未到權利變更階
    段，系爭所有權人還沒有選位置，所以圖面上規劃流程、格
    局圖雖然不同，系爭所有權人分配位置根本沒有不同，並無
    變動分配位置之問題等語。然查，系爭都更案經系爭審議會
    第534會議決議，要求取得道路捐贈同意書及提出調整之建
    築規劃設方案後，曾經被告依原告申請同意展延審期3個月
    ，原告其後更於112年2月10日函都更處，說明二、三略以:
    「…因無法取得道路用地之捐贈同意書，調整建築設計、車
    道位置、戶數、車位數量、獎勵容積及共同負擔等內容，涉
    及自提修正幅度過大等事宜，需依『臺北市都市更新案自提
    修正幅度過大處理方案』檢討辦理…申請展延6個月，俾利辦
    理後續修正後之計畫書圖申請重新辦理公開展覽相關事宜」
    等語，嗣被告方於112年10月17日辦理系爭都更案第3次公開
    展覽。此均有都發局111年8月8日北市都授新字第111601126
    6號函、原告112年2月10日祿建更字第112021001號函、第3
    次公開展覽版都市更新審議資料表附卷可證（本院卷第87至
    88頁、第91頁、訴願卷第50頁）；而比對系爭所有權人出具
    同意書之第1次公開展覽及第3次公開展覽內容之差異，第1
    次公開