臺北高等行政法院　公平交易法（2025-08-25）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
113年度再字第1號
再 審原 告  長生電力股份有限公司


代  表  人  王長生（董事長）

訴訟代理人  湯東穎  律師
            李宛諭  律師
再 審被 告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

輔助參加人  台灣電力股份有限公司

代  表  人  曾文生（董事長）

上列當事人間公平交易法事件，再審原告對最高行政法院中華民
國111年6月9日109年度上字第847號判決，主張有行政訴訟法第2
73條第1項第14款所定事由，提起再審之訴，關於市場界定及競
爭關係部分，經最高行政法院111年度再字第29號裁定移送前來
，本院判決如下：
    主  文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
    理  由
一、程序方面：
　　本件再審被告代表人原為李鎂，訴訟進行中，變更為陳志民
    ，茲由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第445-446頁），核無
    不合，應予准許。
二、事實概要：
    再審原告與麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮公司）、和平
    電力股份有限公司（下稱和平公司）、新桃電力股份有限公
    司、國光電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限公司、森霸
    電力股份有限公司、星能電力股份有限公司、星元電力股份
    有限公司等共9家民營發電業者（Independent Power Produ
    cer，下稱IPP業者），分別與輔助參加人簽訂購售電合約（
    Power Purchase Agreement，下稱PPA），由其等依PPA所訂
    定之購售電費率計價售電予輔助參加人。再審被告主動立案
    調查結果，以9家IPP業者係經政府特許成立向輔助參加人供
    應電力之事業，其彼此間係處於同一產銷階段，為具有水平
    競爭關係之國內發電業者。其等於民國97年間起至101年10
    月止逾4年期間，藉所組成之臺灣民營發電業協進會（下稱
    協進會）集會，達成彼此不與輔助參加人完成調整購售電費
    率之合意，相互約束事業活動，而為「以拖待變」方式聯合
    拒絕與輔助參加人協商調降PPA費率，已足以影響國內發電
    市場之供需功能，違反行為時（即104年2月4日修正前條文
    ，下同）公平交易法第14條第1項聯合行為之禁制規定，依
    同法第41條第1項前段、第2項等規定，以102年3月15日公處
    字第102035號處分書（下稱原處分）命再審原告及其他8家I
    PP業者自原處分送達之次日起，應立即停止前開違法之聯合
    行為，並分別裁處罰鍰。9家IPP業者不服，提起訴願，經行
    政院102年9月12日院臺訴字第1020147187號訴願決定（下稱
    訴願決定）將原處分關於罰鍰部分撤銷，由再審被告另為適
    法之處分，並駁回其餘部分訴願。再審原告就訴願駁回部分
    不服，提起撤銷訴訟，經本院102年度訴字第1701號判決（
    下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分關於認定再審原告違
    反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命停止該違法
    行為部分。再審被告不服，提起上訴，經最高行政法院以10
    4年度判字第346號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。
    嗣經本院104年度訴更一字第75號判決（下稱更一審判決）
    撤銷訴願決定及原處分關於認定再審原告違反公平交易法第
    14條第1項聯合行為規定及命停止該違法行為部分。再審被
    告不服，再提起上訴，經最高行政法院以107年度判字第509
    號判決（下稱最高行107判509判決）廢棄更一審判決，發回
    本院更為審理。復經本院107年度訴更二字第111號判決（下
    稱前程序原判決）撤銷訴願決定及原處分關於認定再審原告
    違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命停止該違
    法行為部分。再審被告仍不服，提起上訴，經最高行政法院
    109年度上字第847號判決（下稱原確定判決）將前程序原判
    決廢棄，並駁回再審原告在第一審之訴。再審原告不服，以
    原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款所定
    事由，提起再審之訴，其中依第14款所定事由主張關於市場
    界定及競爭關係部分，經最高行政法院111年度再字第29號
    裁定移送前來本院（按：再審原告本於行政訴訟法第273條
    第1項第1款、第14款〈關於聯合行為之合意部分〉所提起之再
    審之訴，業經最高行政法院以同該案號判決駁回確定在案）
    。
三、再審原告主張要旨及聲明：
  ㈠原確定判決對於再審原告於更二審主張9家IPP業者並非同一
    地理市場所提出之證據等資料，完全未予審酌，屬足以影響
    於判決之重要證物漏未審酌：
　  依最高行107判509判決揭示：「原審（按：指更一審）可透
    過參加人（按：指輔助參加人）查明其向9家IPP業者實際購
    買電力後，究如何輸配送電力，其電網系統及經濟調度運轉
    之系統設計為何？其向某家IPP業者購得之電力，實際輸配
    送區域範圍為何，是否僅限於該特定區域？有無調度跨區輸
    配送電力暨其區域範圍為何？決定跨區與否之因素為何暨其
    成本如何計算？又就其所需電力而言，選擇或轉換不同區域
    之情況、便利性（是否易於轉換）、價格變化程度、產品區
    域替代關係等相關事實之實情為何，以明本件相關地理市場
    是否非僅及於該IPP業者售電之區域。原審未就上開事實予
    以進一步查明，即有應依職權調查未予調查之違誤」等語，
    可知，縱然輔助參加人得透過單一電網就不同IPP業者之發
    電進行調度，仍不能逕為認定再審原告與其他IPP業者屬同
    一地理市場，尚待事實審法院就其所指摘之前述事實關係為
    調查釐清。針對上述判決意旨，再審原告乃於更二審審理期
    間提出證據資料：⑴台灣電力股份有限公司（下稱台電公司
    ）電力調度處處長張標盛合著「臺灣電力調度運轉」一文；
    ⑵行政院107年5月4日能源政策專案報告；⑶經濟部能源署（
    原為經濟部能源局，下稱能源局）104年2月5日能源報導標
    題「南電北送」一文；⑷能源局104年2月5日能源報導標題「
    流失的電－談『線損』」一文；⑸設立發電廠申請須知「參、台
    電公司購電需求及條件」「一、台電公司購電需求」第6點
    、台電公司與發電業者相互購電辦法第(六)條第3項規定；⑹
    台電公司之長期電源開發方案；⑺經濟部100年8月3日台電公
    司100年度系統線路損失專案報告及107年1月22日台電公司
    線路損失改善措施專案報告等件，證明：基於電力特性，台
    電公司跨區調度電力，會發生輸送成本（線損）增加、供電
    品質不穩定及系統安全隱患等問題，故跨區調度並非無成本
    ，甚至代價高昂，更是台電公司於執行電力調度時所亟欲避
    免者。且台電公司為因應台灣電力系統特性，將我國供電區
    域區分為北部、中部及南部等區域，而電力調度之首要考量
    為區域供需平衡（同地區的電源優先調度，以減少線損），
    因此跨區調度之首要考量並非價格因素，而是電力系統的即
    時平衡（實務上「南電北送」乃係電力負載中心（北部）供
    電不足，已無電源可調度，不得已自中部或南部調度電力，
    並非價格競爭之結果），因此再審原告與其他IPP業者間自
    非屬同一地理市場，前開證物與本案地理市場之界定，密切
    攸關，且足以影響判決結果，惟原確定判決對該重要證物未
    予斟酌，自該當「足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之
    再審事由。
  ㈡原確定判決未審酌再審原告為燃氣IPP業者，與燃煤IPP業者
    之發電燃料成本差異甚大，不具價格競爭關係，非同一產品
    市場，亦有足以影響於判決之重要證物漏未審酌：　　
　  原確定判決固認定本案燃煤IPP業者與燃氣IPP業者間有競爭
    關係，惟原判決已指摘：依原處分認定之事實，燃煤IPP業
    者（麥寮公司及和平公司）之發電成本約為新臺幣（下同）
    2.21元/度，燃氣IPP業者（再審原告及其他6家IPP業者）則
    約為3.96元/度，兩者發電成本差異甚鉅，且發電業之燃料
    成本更占發電總成本70％以上，燃煤IPP業者與燃氣IPP業者
    相互間，本無從發生價格競爭。其次，燃煤IPP業者作為「
    基載」電力，除歲修或故障停機檢修等情形外，已按機組容
    量全天24小時滿載發電，故再審原告等燃氣IPP業者不可能
    將電價降至與燃煤IPP業者相同或更低的價格，而與之從事
    價、量競爭（遑論9家IPP業者之售電價格均已於PPA中確定
    ，非IPP業者所得任意調整變更）。倘若燃氣IPP業者蝕本降
    價與燃煤IPP業者從事價、量競爭，燃氣IPP業者恐早已破產
    而不存在。有關此節，業經再審原告於歷次書狀反覆敘明，
    再審被告辯稱再審原告並未敘明漏未審酌之重要證物為何云
    云，顯與事實不符，自非可採。又燃氣IPP業者與燃煤IPP業
    者發電成本差異甚大，且燃煤IPP業者已24小時滿載發電，
    再審原告等燃氣IPP業者不可能將電價降至與燃煤IPP業者相
    同或更低的價格而與之從事價、量競爭之事實，直接影響IP
    P業者間，是否存在水平競爭關係之認定，原確定判決並未
    斟酌上開足以影響判決之重要證物，自已構成就足以影響於
    判決之重要證物漏未斟酌之再審事由。
  ㈢原確定判決關於再審原告與其他8家IPP業者具有水平競爭關
    係之認定，全未審酌PPA保證時段適用買定條款及購電費率
    、購電數量均於PPA中明定，非再審原告所得任意調整等證
    據，即有足以影響於判決之重要證物漏未審酌之再審事由：
　  依PPA約定，保證時段之購電量，最高以約定應提供之保證
    發電量為限，且適用「買定條款」（即Take-or-Pay，參相
    互購電辦法第8條[1]、PPA第36條），亦即於保證時段，無
    論台電公司有否向IPP業者調度電力，均應依約定之保證發
    電量支付容量電費。因此，在「買定條款」之約定下，IPP
    業者無論售電價格高低，均對台電公司之購電數量不生影響
    ，故IPP業者間於保證時段不發生競爭關係。原確定判決因
    漏未斟酌PPA第1條第16款及第18款、第36條及相互購電辦法
    第8條規定，致錯誤認定保證時段及非保證時段僅係交易價
    格不同云云，將PPA刻意區別設計之保證時段及非保證時段
    ，混為一談，致未能正確理解保證時段之定義及其排除競爭
    之特質，進而影響有關本案修約過程是否存在水平競爭關係
    之結論，自有足以影響於判決之重要證據漏未斟酌之再審事
    由，業經再審原告於歷次書狀敘明在卷，再審被告辯稱再審
    原告並未敘明漏未審酌之重要證物為何云云，顯與事實不符
    ，自非可採。
　㈣原確定判決以台電公司支付IPP業者之「每度電力平均價格」
    ，會隨最終發電量發生變化，而誤認IPP業者對交易數量及
    價格仍有決定或影響之空間云云，有足以影響於判決之重要
    證物漏未斟酌：
    關於原確定判決自為認定IPP業者「對交易數量及價格自仍
    有決定或影響之空間」之事實，其認定之證據何在？並未敘
    明，已有不依證據認定事實及判決不備理由之適用法規，顯
    有錯誤。又原確定判決所提及之96年燃料成本調整機制之修
    約，所涉及者為能量費率，並非容量費率，且燃料成本由原
    來之延後1年改為即時反映，且僅涉及燃料成本反映之時間
    差，並依「合約一體適用原則」一體適用各家燃氣IPP業者
    ，故96年間各家燃氣IPP業者與台電公司就燃料成本調整機
    制之修約結果乃屬一致，未因此產生任何價格競爭之事實，
    無從據以認定IPP業者得自為決定購電費率而爭取更多交易
    機會之事實。次查，有關PPA之購電費率，為再審原告依電
    價競比得標所確定，與購電數量（保證時段）均於PPA中明
    定，非再審原告所得任意調整變動，業據再審原告於原審詳
    為主張，並提出下列重要證物：⑴設立發電廠申請須知「貳
    、發電業申請及審查作業流程」第4點規定及設立發電廠申
    請須知「肆、發電業籌備創設評選準則」之第3點規定，證
    明：再審原告與台電公司間之售電價格係經由電價競比程序
    確定，並以台電公司之購電需求及輸電限制為依據，確定購
    電對象、時間及數量後，送陳經濟部核定，並據以填列合約
    有效期間各年度容量費率及能量費率表作為簽訂PPA之依據
    ，非再審原告所得任意調整變動。⑵設立發電廠申請須知「
    參、台電公司購電需求及條件」第3點規定，足徵購售電費
    率受政府高度管制，一經電價競比確定，即非再審原告所得
    自行調整變動。⑶設立發電廠申請須知內檢附之發電業電廠
    電力調度規則及相互購電辦法第(四)點規定、PPA第20條、
    第21條、第37條第1項、第38條第1項規定等件，證明再審原
    告生產之電能數量，悉由台電公司決定，再審原告僅能配合
    台電公司調度指示發電，並無自由變動調整生產數量之可能
    。⑷依據卷內有關證人蔡志孟於原審證述：所有的執行都是
    依約，契約的價格業已訂定……現在台電不可能同意修訂價格
    ，價格已經確定無法修改。數量因為合約也已經明訂保證時
    段數量，時段可能挪移調整，但數量仍是維持不變的等語，
    亦可證明：PPA約定之購售電費率及數量，並非PPA當事人間
    可任意調整或修改。
  ㈤原確定判決漏未斟酌有關合約一體適用原則之重要證據，致
    錯誤認定再審原告與其他IPP業者間有水平競爭關係，有足
    以影響於判決之重要證物漏未審酌：
　　PPA補充說明第44點第2項明定「基於合約一體適用原則」，
    即台電公司與IPP業者所簽訂之PPA，除因機組特性差異需為
    不同規範之情形者外，PPA規範內容乃歸於一致；且本件資
    本費爭議之談判過程，係由能源局與台電公司依據「合約一
    體適用原則」主導協商過程，邀集所有IPP業者共同參與協
    商，提出單一公式一體適用於全體IPP業者，並拒絕就IPP業
    者提出之其他協商方案進行討論，基於一致之協商結果完成
    PPA之最終修約，為更二審判決認定之事實，並有卷附第一
    、二階段IPP業者與台電公司簽訂之PPA、歷次協商會議過程
    一覽表及歷次協商會議紀錄、台電公司85年5月30日電業字
    第8502-1628號函及台電公司98年11月6日電業字第09811062
    691號函等可稽。因此，於能源局及台電公司依「合約一體
    適用原則」主導修約過程下，不可能發生原確定判決所稱「
    IPP業者實際上可以藉協商更改PPA價量關係，而藉由不同之
    交易條件組合互為競爭」之情形，原確定判決認定事實，未
    審酌前引合約一體適用原則之證據資料，顯有足以影響於判
    決之重要證物漏未審酌。
  ㈥聲明：
  1.原確定判決廢棄。
  2.訴願決定及原處分關於認定再審原告違反公平交易法第14條
    第1項聯合行為之規定及命再審原告立即停止該違法行為部
    分均撤銷。
四、再審被告答辯要旨及聲明：
　㈠再審原告並未敘明事實審法院有何重要證物漏未審酌，並足
    以影響判決結果，是原確定判決難謂有行政訴訟法第273條
    第1項第14款之再審事由：
　1.再審原告主張略以：「原確定判決有關『地理市場』之界定，
    有足以影響於判決之重要證物漏未審酌」、「原確定判決認
    定再審原告等燃氣IPP與燃煤IPP屬同一產品市場而有競爭關
    係，有足以影響於判決之重要證物漏未審酌」、「原確定判
    決認IPP對交易數量及價格仍有決定及影響之空間有足以影
    響於判決之重要證據漏未斟酌」及「原確定判決遽為認定IP
    P可透過修約爭取更多交易機會而有競爭關係，有足以影響
    於判決之重要證物漏未審酌」等情，並無具體指明有何證物
    係更二審法院（事實審）漏未斟酌，以致於原確定判決關於
    競爭關係未能依該項證物作為裁判基礎，且足以影響於判決
    結果之情事，況查原確定判決經斟酌有利於再審原告事項而
    為法律上判斷，並無重要證物漏未斟酌之情形，再審原告再
    審理由僅係針對原確定判決（法律審）見解提出質疑，惟其
    所述僅是重申原確定判決見解與其所持歷審主張不同，是再
    審原告對於原確定判決之法律上判斷因不符其主觀期待，進
    而泛言陳稱原確定判決就競爭關係有足以影響於判決之重要
    證物漏未斟酌，尚與行政訴訟法第273條第1項第14款規定之
    再審要件不符。
  2.至於原確定判決有關市場界定及競爭關係所為法律上判斷，
    是否有再審原告所述行政訴訟法第273條第1項第1款「適用
    法規顯有錯誤」情形，依據行政訴訟法第275條第1項規定應
    專屬最高行政法院，再審原告亦據以向最高行政法院提起再
    審，經最高行政法院以111年度再字第29號判決駁回在案，
    併此敘明。
  ㈡原確定判決就競爭關係所為論斷，顯已斟酌有利於再審原告
    之重要證據，原確定判決並無行政訴訟法第273條第1項第14
    款規定之情事：
  1.原確定判決認定本件市場界定，應以臺灣本島構成一地理市
    場範圍，並以發電階段之電力為產品市場，以及IPP業者彼
    此間處於同一產銷階段，渠等之電力產品具有替代性，得以
    透過較有利價格爭取更多交易機會，而具有水平競爭關係等
    法律上判斷，尚與最高行政法院109年度上字第850號判決見
    解一致，就市場界定及競爭關係所為法律上判斷，敘明如下
    ：
　　⑴市場界定：
　　  ①本件地理市