臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-31）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第424號
114年12月11日辯論終結
原      告  慶皇水泥股份有限公司


代  表  人  呂學翔（董事長）

原      告  皓勝工業股份有限公司


代  表  人  凌宇康（董事長）

原      告  康地建材有限公司

代  表  人  古文源（董事）

原      告  徐田企業股份有限公司


代  表  人  徐曉彬（董事長）

共      同
訴訟代理人  呂文正  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  蔣慧怡（兼送達代收人）

            洪進安              
            潘旻蕙              
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
  ㈠本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第55頁），
    核無不合，應予准許。
  ㈡本件原告慶皇水泥股份有限公司（下稱慶皇公司）起訴時，
    其代表人原為呂理源，於訴訟進行中變更為呂學翔，業經其
    具狀聲明承受訴訟（本院卷2第447-448頁），核無不合，應
    予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告慶皇公司、原告皓勝
    工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、原告康地建材有限公
    司（下稱康地公司）、原告徐田企業股份有限公司（下稱徐
    田公司，與原告慶皇公司、原告皓勝公司及原告康地公司合
    稱時則稱原告）、永炬企業股份有限公司（下稱永炬公司）
    、武雄實業股份有限公司（下稱武雄公司）、國普混凝土工
    業股份有限公司（下稱國普公司）、良邦建材有限公司（下
    稱良邦公司）、信一預拌混凝土股份有限公司（下稱信一公
    司）、新三亞預拌混凝土廠股份有限公司（下稱新三亞公司
    )、慶隆預拌混凝土股份有限公司（下稱慶隆公司）、大園
    預拌混凝土股份有限公司（下稱大園公司）、祥鑫興業股份
    有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝土股份有限公司
    （下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有限公司（下稱慶
    龍公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），於107
    年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免
    相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功能，而
    臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、國產建材實業股
    份有限公司（下稱國產公司）及亞東預拌混凝土股份有限公
    司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3大廠）則約於108年10
    月間加入上開參與協調分配，故於112年2月20日作成公處字
    第112008號處分書（下稱原處分），核認以上18家公司均違
    反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合行為之
    禁制規定，及依同法第40條第1項規定，命原告各自原處分
    送達之次日起，應立即停止違法行為，並分別處原告慶皇公
    司新臺幣（下同）80萬元罰鍰、原告皓勝公司50萬元罰鍰、
    原告康地公司50萬元罰鍰、原告徐田公司50萬元罰鍰。原告
    均不服原處分關於其等各自部分，合併提起本件行政訴訟。
    　
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原告為利日常聯繫與資訊溝通，於108年10月起，依桃園市
    預拌混凝土商業同業公會（下稱桃市公會）之既有慣例，每
    週二召開會議。會議主要在於交流各會員廠商近期經營心得
    ，並進行政府政策或相關法令之宣導說明，另桃市公會設有
    通訊軟體群組（按：指「混凝土技術研討會」微信群組，下
    稱系爭微信群組），供會員相互交流市場動態與產業概況。
    此外，該公會並成立市調小組，由會員廠商輪流擔任，負責
    蒐集及彙整各會員之實際生產數量與價格概況，再將彙整結
    果送交臺灣區預拌混凝土工業同業公會（下或稱臺灣區公會
    ）轉報經濟部，作為政府進行產業結構統計與政策研究之參
    考依據，上述市調小組之設置及運作，係基於配合主管機關
    統計及政策推動之行政目的，屬依法行政與產業資料蒐整之
    配合措施，並非業者間為鞏固價格或限制產量所為之協同行
    為。被告因接獲檢舉，認桃市公會成員間，疑涉聯合行為，
    遂依法展開調查。經調查後，以原處分認定原告及其他受處
    分事業間，具有違反公平法第14條所定聯合行為之情形，據
    此分別科處罰鍰，並命各該事業停止聯合行為。惟原告認為
    ，被告於原處分中，對事實認定與法律適用均存重大錯誤，
    且所採證據不足以證明聯合行為之成立，已嚴重侵害原告合
    法權益，爰依法提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分，以維
    護應有權利與法定利益。
　2.被告於原處分中，僅以卷內其他受處分人之陳述紀錄，作為
    認定本件存在聯合行為之主要佐證，然該等陳述紀錄無論在
    真實性或合法性方面，均存有重大疑義與瑕疵，難以作為採
    信之基礎：
　　⑴依最高行政法院103年度判字第195號判決意旨，行政機關
      必須舉證證明業者間確有「意思聯絡」或「事前合意」，
      否則不得以結果一致即推論有違法聯合行為。據此，被告
      主張原告與其他同業間曾有互動及討論，惟查相關情節，
      並未顯示雙方曾就價格、出料規範或其他市場行為達成具
      體共識或約定。既無可資證明之明確合意，亦欠缺實際同
      步實施之事證，則難以認定其間存在公平法所稱之聯合行
      為。
　　⑵依據監視攝影機之安裝廠商展通通信工程有限公司（下稱
      展通公司）代表人陳○○（姓名詳卷，下稱陳員）於本院11
      4年3月25日準備程序之證述內容，可見被告所舉示之事證
      內容，係屬107年及108年間之情節，惟監視器實際安裝時
      間為109年間，兩者時間相距近2年，顯難認具有直接關聯
      。所以，被告以此主張原告利用監視器互相監督出料數量
      等情，顯屬臆測，於事實上並無據可採。另由原告慶皇公
      司人員呂○○（姓名詳卷，下稱呂員1）於本院114年5月13
      日準備程序之證述內容，可知被告於調查過程中，所採提
      問方式具有顯著引導性，顯係誘使呂員1作出特定方向之
      陳述。且觀其所作筆錄內容，其中多處記載與呂員1其後
      明確否認之事項相互矛盾，顯示該筆錄之真實性及可信度
      均存重大疑義，難以作為採信基礎。再者，呂員1於被告
      調查時，並未依法律程序完成具結，其陳述僅屬未具結之
      行政調查紀錄，法律上證明力有限，相較呂員1於本院開
      庭時依法具結所為之證言，程序上較為完備，應作為本案
      可資信賴之主要依據。
　　⑶桃市公會理事長王○○（姓名詳卷，下稱王員）亦於本院114
      年5月13日準備程序中自承，其所述多數內容僅屬「聽聞
      」，係由公司內部其他人員出席會議後轉述所得，並非其
      親身參與或直接觀察之事實。況王員早於109年4月14日即
      已辭任理事長職務，對於109年以後之相關情事並無實際
      接觸或持續瞭解，其所提供資訊之來源顯然不足，難以具
      有完整性與可信度。此外，王員並明確表示，對於「聯合
      行為」一詞之法律意涵並無明確理解，其所認知者多係根
      據報章媒體或他人轉述之片段印象，而非基於專業法律知
      識或實務經驗。是以，其對被告調查內容之理解與回答，
      自難符合法定陳述應具備之正確性與可信性，於本案審理
      上不宜作為判斷之依據。
　　⑷依呂員1、王員及陳員等人於本院庭訊中之具結證詞可知，
      被告於調查過程中，實係先行預擬問答內容，並以高度引
      導或誘導之方式，促使陳述人作出特定回應。又各陳述人
      在完成陳述後，往往並未逐條逐項核對筆錄內容，亦無充
      分機會確認該筆錄是否完全反映其實際陳述之全貌。是以
      ，被告所稱該等筆錄均經陳述人「閱覽並簽名」即足以證
      其真實，顯屬與事實不符。此種筆錄製作程序，顯與正當
      行政調查原則不符，致其內容之真實性與自發性均生重大
      疑義。是以，其證據能力顯難成立，業經本院112年度訴
      字第400號判決（下稱本院112訴400判決）所肯認。
　　⑸本院112訴400判決與本件極有關聯，依該判決意旨，本件
      所稱「三次聚會及拍照存證」，僅屬外觀觀察之事實，無
      法證明聚會過程中曾有任何價格協調、投標討論或其他共
      同行為之內容，亦未能與被告所稱之聯合行為目的建立具
      體且直接之關聯。是以，依據法院見解及一般證據法則，
      被告調查結果及照片僅具有限度之佐證價值，難以單獨或
      結合其他證據作為認定原告違反公平法第14條所稱聯合行
      為合意之依據。
　　⑹時至今日，被告仍無法證明原告有聯合行為之合意，被告
      所稱之系爭微信群組，實僅屬業界日常交流平臺，其功能
      僅在於傳遞會議通知、工地排程及市場動態等一般性資訊
      ，絕非被告所臆測之價格協調或共同行為管道，系爭微信
      群組僅為一般日常交流，被告稱群組有敏感資訊之對話，
      並非事實。再觀被告所提出之群組對話紀錄，僅為片段截
      圖，既欠缺完整脈絡，亦未能顯示任何協調價格或限制交
      易之內容。其對話內容顯係一般業務人員例行性之資訊交
      換或心得分享，性質上屬正常商務往來，難以據以推論存
      在所謂「聯合行為之合意」。進一步觀察，原告各公司之
      實際報價，皆係依其個別成本結構、工程條件及與業主洽
      商結果所決定，並未受群組訊息之影響。況武雄公司早於
      109年間即已退出該群組，足以否定被告所謂「長期透過
      群組鞏固聯合行為」之臆測。是以，系爭微信群組之對話
      內容，至多僅能反映業界例行之資訊交流與同業互動，與
      聯合行為之構成要件全然無涉。被告僅憑零碎截圖與片面
      推論，即遽行裁罰，顯然欠缺正當性與舉證基礎，難以成
      立。
　3.原告皓勝公司之本業為經營生產、供應CLSM，與本件其他受
    處分人所生產之預拌混凝土，不具供給上之替代性，不具競
    爭關係，故非本件聯合行為主體，並無法參與本次聯合行為
    ，亦無參與之必要，被告將其列為裁罰對象，顯有誤解；原
    告之市場占有率應扣除原告皓勝公司，方屬妥適：
　　⑴原告皓勝公司係受桃園市政府環保局許可之再生粒料供應
      廠商，可知其所提供之產品，並非一般預拌混凝土，且其
      所供應之CLSM與一般預拌混凝土，功能、特性、用途亦有
      別，並不具有供給上之替代性，產品市場即屬不同，應不
      可認與其他本件受處分人同為行為主體。
　　⑵被告稱依原告皓勝公司於本案調查期間提出之預拌混凝土
      調漲通知及勝發材料股份有限公司（皓勝公司之關係企業
      ，負責處理皓勝公司之CLSM及一般預拌混凝土產品出貨事
      宜，下稱勝發公司）出貨統計表，可知原告皓勝公司亦有
      供應一般預拌混凝土產品及調漲價格之情形。惟依桃園市
      公共工程使用再生粒料及再生綠建材標章作業原則，原告
      皓勝公司「不得」兼營生產預拌混凝土，故其並未生產預
      拌混凝土，提供客戶之預拌混凝土產品，皆向其他預拌混
      凝土廠商接洽、並由其他預拌混凝土廠商供應。而調查中
      所提供之漲價通知，係為告知客戶，預拌混凝土廠商欲調
      漲價格，顯見被告並未查明原告皓勝公司是否確實有生產
      混凝土，僅憑調查時原告皓勝公司所提供之出貨統計表，
      據以說明原告皓勝公司有生產預拌混凝土，無疑為先射箭
      再畫靶，更彰顯被告之調查過程草率，亦與事實顯不相合
      。
　　⑶原告皓勝公司生產之CLSM與本件其他受處分人所生產之預
      拌混凝土，本質上確有不同，原告皓勝公司本身僅有生產
      CLSM而無生產預拌混凝土，既然被告於本件裁罰案裁罰客
      體為預拌混凝土而非CLSM，而CLSM與預拌混凝土二者為獨
      立之產品、之間不具供給上之替代性、不具競爭關係，故
      原告皓勝公司並非本件聯合行為主體，原處分認定顯有違
      誤。原告皓勝公司既非供應預拌混凝土業者，是原告之市
      場占有率應扣除原告皓勝公司，方屬妥適，此為原處分所
      未察。　　　
　4.原告之市場占有率低，憑其之力不足影響市場：
　　⑴關於原告慶皇公司部分：被告所稱「原告慶皇公司108、10
      9及110年於桃園地區之營業額約為3.82至5.99億元，於桃
      園地區之混凝土市場之市場占有率約為1.44％至1.77％」，
      顯然忽略鄰近之新北市部分區域及新竹市，皆屬營業範圍
      ，故市場占有率僅考量桃園地區之市場占有率，並非真實
      之市場占有率數據。
　　⑵關於原告皓勝公司部分：因原告皓勝公司為有跨區經營，
      故被告營業額部分統計有誤，且因無法確認桃園地區之全
      體預拌混凝土工廠之營業額為何，故無法計算市場占有率
      。
　　⑶關於原告康地公司部分：被告所稱「原告康地公司108、10
      9及110年於桃園地區之營業額約為2.26至3.08億元，於桃
      園地區之混凝土市場之市場占有率約為0.64％至0.91％」。
      然因原告康地公司之廠址位於桃園、新竹交界處，且部分
      客戶之案場位於新竹縣之山區，顯見被告忽略鄰近之新竹
      縣，亦屬原告康地公司營業範圍，故市場占有率僅考量桃
      園地區之市場占有率，並非真實之市場占有率數據。
　　⑷關於原告徐田公司部分：被告所稱「原告徐田公司之營業
      額約為1.42至2.12億元，市場占有率約為0.21％至0.56％」
      。惟原告徐田公司之營業額部分應為1.39至2.12億元，故
      被告營業額部分統計有誤，且因無法確認桃園地區之全體
      預拌混凝土工廠之營業額為何，故無法計算市場占有率。
　　⑸退步言，縱然原告有聯合行為之合意，原告之市場占有率
      小，並不足以撼動營業範圍之預拌混凝土市場。況被告於
      原處分稱「18家被處分人107年至110年於桃園市預拌混凝
      土市場之占有率各年合計為4成，所生之限制競爭之效果
      ，顯足以影響桃園市預拌混凝土市場競爭」，顯然忽略，
      仍有6成之市占率非屬原告及其他本件受處分人，為預拌
      混凝土同業，若爾，縱然原告有何其所述情節，但仍對市
      場未有影響，顯見被告並未考量原告之真實市場占有率是
      否足以影響市場，亦未全盤衡量整體市場狀況，原告並無
      可能影響市場供貨情況。
　5.被告之裁罰顯有裁量不足之處，原處分應予撤銷：
    被告於裁罰之裁量時，通篇未審酌原告是否確實有進行聯合
    行為，亦未考量原告參與聯合行為之次數及是否為聯合行為
    之主謀。況被告對於原告參與之動機、參與之工程案件數、
    公司營業額及公司經營狀況等應斟酌情況，亦未予斟酌，抑
    或僅以空泛描述據以認定原告有聯合行為，有違最高行政法
    院96年度判字第1617號判決意旨。被告僅以檢舉人及受處分
    人中之慶龍公司陳述人之供述作為證據，據以對全體受處分
    人進行裁罰，未考量其餘包含原告在內之受處分人之有利供
    述，據以對全體受處分人進行裁罰，違反有利不利應一併注
    意原則，亦有裁量疏漏之處。此外，原告皓勝公司之產品，
    與本次聯合行為所調查之產品對象不同，被告竟逕自將其計
    入市場占有率，已有裁量逾越。綜上，原告認為被告之裁罰
    顯有不足之處，原處分應予撤銷。
　㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對
    象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第
    15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案
      件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供
      需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為；被告
      據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文
      規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,00
      0萬元不等之罰鍰，並無違誤。　　　
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍公司、原告慶皇公司、
      原告皓勝公司、原告康地公司及原告徐田公司等5家被處
      分人於本案調查期間均坦承不諱：
　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18
        家公司之被處分人，自107年11月起，15家公司之被處
        分人透過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業
        者有採購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」
        ）進行協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地
        點原先在幾家被處分人之預拌廠輪流召開