臺北高等行政法院　公平交易法（2025-12-11）

裁判全文（主文及理由）

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第421號
                                   114年10月30日辯論終結
原      告  大園預拌混凝土股份有限公司


代  表  人  蘇添全（董事長）

原      告  慶隆預拌混凝土股份有限公司


代  表  人  朱瑞爐（董事長）

共      同
訴訟代理人  朱坤茂  律師
複 代理 人  何俊龍  律師
被      告  公平交易委員會


代  表  人  陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人  蔣慧怡（兼送達代收人）

            洪進安              
            潘旻蕙                                      
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
    主  文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
    本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更
    為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第361頁），
    核無不合，應予准許。
二、事實概要：
    緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造
    成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混
    凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業
    者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告大園預拌混凝土股份
    有限公司（下稱原告大園公司）、原告慶隆預拌混凝土股份
    有限公司（下稱原告慶隆公司，與原告大園公司合稱時則稱
    原告）、永炬企業股份有限公司（下稱永炬公司）、武雄實
    業股份有限公司（下稱武雄公司）、國普混凝土工業股份有
    限公司（下稱國普公司）、良邦建材有限公司（下稱良邦公
    司）、信一預拌混凝土股份有限公司（下稱信一公司）、新
    三亞預拌混凝土廠股份有限公司（下稱新三亞公司)、祥鑫
    興業股份有限公司（下稱祥鑫公司）、國順預拌混凝土股份
    有限公司（下稱國順公司）、慶龍預拌混凝土股份有限公司
    （下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有限公司（下稱慶皇公司
    ）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓勝公司）、康地建材有
    限公司（下稱康地公司）、徐田企業股份有限公司（下稱徐
    田公司）等15家公司（以下統稱時則稱15家公司），於107
    年11月起，合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免
    相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土供需之市場功能，而
    臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）、國產建材實業股
    份有限公司（下稱國產公司）及亞東預拌混凝土股份有限公
    司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3大廠）則約於108年10
    月間加入上開參與協調分配，故於112年2月20日作成公處字
    第112008號處分書（下稱原處分），核認以上18家公司均違
    反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項本文聯合行為之
    禁制規定，及依同法第40條第1項規定，命原告各自原處分
    送達之次日起，應立即停止違法行為，並分別處原告各新臺
    幣（下同）600萬元罰鍰，原告均不服原處分關於其等各自
    部分，合併提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
  1.原處分裁罰原告之理由及證據，不可採信：
　　⑴被告固於本案調查期間，曾於109年9月8日、9月29日及10
      月20日（均為週二）3度前往桃園市預拌混凝土商業同業
      公會（下稱桃市公會）會址外進行現場調查，並發現前開
      日期確有本案18家被處分人之人員多人進出公會之情形，
      原告慶隆公司之朱○○（姓名詳卷，下稱朱員）、王○○（姓
      名詳卷，下稱王員）及原告大園公司之黃○○（姓名詳卷，
      下稱黃員）亦曾出席聚會。惟原告之人員並非每次都有參
      加，被告以109年9月8日、9月29日及10月20日在該公會會
      址外進行現場調查及拍攝，據以論定原告有參與聯合行為
      ，其證據力容有不足。
　　⑵桃市公會成立之原因，乃係因臺中地區之訴外人巨力預拌
      混凝土公司涉嫌偷工減料謀取暴利，更安裝電腦軟體提供
      假數據（按指A、B配），蒙騙監造人員，導致施工中的彰
      化花壇大排耐用度受影響（工程耐用度及使用年限），還
      稱是「業界不能公開的秘密」，經警依詐欺等罪嫌約談該
      公司王姓總經理及李姓廠長，訊後分別諭令交保候傳，並
      追查是否有其他工程受害。臺灣彰化地方檢察署獲報偵辦
      。行政院公共工程委員會並於107年7月6日去函臺灣區預
      拌混凝土工業同業公會（下稱臺灣區公會）轉知：「為避
      免預拌混凝工廠有未按原核定配比供料之情形，有關預拌
      混凝土之送貨單格式，應依中華民國國家標準 CNS3090預
      拌混凝土之內容項目瓣理，請查照並轉知所屬(轄)機關。
      」及其他相關事項，故桃市公會成立目的在於提升15家公
      司供應預拌混凝土之品質，非以協調案場分配及報價為目
      的，被告卻以桃市公會運作之主要目的在於協調案場分配
      及報價，其認定自屬偏頗而不可採。又桃市公會有辦理課
      程訓練計畫，亦有該等計畫等文件可證，被告對此有利於
      原告之證據全部棄置不論，僅從該公會會址外拍攝照片據
      論公會設立目的在於協調分配案場，即屬過於武斷及偏頗
      ，洵不足採。
　　⑶被告固認定慶皇、皓勝、康地、慶龍及徐田等5家公司承認
      定期聚會之目的係在共同分配桃園市預拌混凝土之供料案
      件；信一、國順及祥鑫等公司則亦承認聚會時會提出案場
      相互討論。惟：
　　　①原告大園公司表示：並未協調那家來承攬，預拌混凝土
        業者有意願接案者，都可以自由報價，參與承攬。印象
        中在參與某次研討會議於休息閒聊時，無意間，聽見臺
        泥公司曾表示想要做某件案場，至於報價多少，原告大
        園公司並不知道。原告大園公司的規模比較小，若要承
        接大的案場（如原處分所載2個案場），則要增加設備
        ，報價就會因成本增加而會提高。調查時所提出的照片
        說被處分人有聚在一起或開會，應該是上課，或技術研
        討會，目的是取得證照。簡言之，原告大園公司沒有參
        與案場協商，或受分配案場。
　　　②原告慶隆公司表示：桃市公會開會都是接到王前理事長
        或總幹事的邀請，是在討論政府現行關於混凝土產業的
        法令政策有無需要推動及修正、或當時關於混凝土的新
        聞或議題、也有桃園會員遭遇問題（被客戶倒帳、推延
        貨款、品管驗收遭遇問題等)、混凝土技術經驗分享、
        各專業證照培訓計畫、課程需求建議及受訓時間點規劃
        安排、會員面臨不平等合約問題或客戶額外要求服務該
        如何應對等等，詢問各會員有什麼需要該公會來協助或
        請臺灣區公會理事即慶隆公司人員朱員反映給臺灣區公
        會一起協助、保護及爭取會員權益。是原告慶隆公司亦
        未參與案場協商，或受分配案場。
　　　③被告並未敘明慶皇、皓勝、康地、慶龍、徐田、信一、
        國順及祥鑫等公司有何證明原告參與協調分配案場，故
        不能單純以原告人員曾經參與聚會之事實，遽認原告即
        有參與聯合行為。
　　⑷關於原告均有加入微信群組（按：指「混凝土技術研討會
      」微信群組，下稱系爭微信群組）部分：
　　　①微信僅是眾多通訊軟體之一，被告逕以原告慶隆公司人
        員朱員及原告大園公司人員黃員均有加入系爭微信群組
        ，遽認均與本案聯合行為有關，本有邏輯上之誤認。被
        告例舉之微信通話內容，並無原告大園公司人員黃員的
        部分，更無從證明黃員有代表原告大園公司與其他預拌
        混凝土業者間有聯合調價之協議或合意，卻以其有加入
        微信群組，即認定有參與本案之聯合行為，洵不足採。
　　　②被告固舉原告慶隆公司負責人之子朱員（即系爭微信群
        組之「ROBERT」)，並曾針對上溢營造、秉陽營造（黃
        墘溪上游水質改善計畫）、偉邦營造（中壢國小停車場
        興建工程)、中壢志廣路、潤弘工程（中壢1號宅）、正
        益長興路等諸多供料案件，於系爭微信群組中表達自己
        取得案件之意願、詢問同業有無報價意願、透漏自己之
        報價金額、請同業掌握以較低價格報價者之資訊等，復
        曾針對市調小組之稽查行程提出改期之要求。但朱員於
        該群組中表達自己取得案件之意願、詢問同業有無報價
        意願、透漏自己之報價金額、請同業掌握以較低價格報
        價者之資訊等，均屬個人意見之表達，對於其他業者，
        並無拘束力。況既可能有較低價格報價者，即表示無聯
        合行為之存在，詎被告卻認朱員之相關通話為本案聯合
        行為之表現，其認定有違論理法則及經驗法則。被告又
        認定朱員曾針對市調小組之稽查行程提出改期之要求，
        朱員實難以理解被告何以認定此項證據與聯合行為有關
        ？被告亦未敘明為此認定之理由，自屬認定不備理由之
        違法。　　　　
　　⑸關於市場調查部分：
　　　①被告認定：基於配合產業調查之需求，臺灣區公會亦僅
        要求各縣市混凝土公會提報該地區之當月產量概數及平
        均單價，桃市公會實際提報內容亦僅止於此，均未涉及
        個別業者之生產量、銷售量或銷售價等細節性資訊等情
        。惟從最基本統計原理觀之，不請桃園地區之各預拌混
        凝土業者提供當月產量及平均單價，如何能統計出桃園
        地區所有預拌混凝土業者當月產量概數及平均單價？故
        被告就此認定明顯違反論理法則及經驗法則，而不足採
        。
　　　②原告慶隆公司承攬案場評估方式有：業主商譽、信譽、
        業界風評、有無銀行跳票或不良紀錄、付款條件 (於28
        天抗壓試體驗收後所開立付款票期天數15至90天或現金
        支付）、工程品管檢驗項目是否有額外需求及要負擔項
        目(各原物材料檢驗、檢驗頻率及數量等)、各規格混凝
        土是否有指定配比膠結用量（水泥佔81％或用最低膠結
        水泥50％用量）及特殊配比需求（SCC、HFC、巨積混凝
        土、透水混凝土等)、額外負擔服務或特別要求(水車、
        義交、工地點工、分攤工地清潔費等)、運送距離、業
        主的澆置時間點早晚、灌漿所使用方式及施工模式、工
        地現場主管的專業能力等都是會影響報價評估的因素，
        就各混凝土廠所需的原物材料都大致雷同，購買成本也
        很接近、所以各廠家銷售價格應該價格差異也不會太大
        。而削價競爭是搶生意之不二法門，甚至旁門左道也會
        有生意，做生意各憑本事，不可能沒有參與協調，就沒
        有辦法取得供貨。
　　　③觀諸被告於本院108年度訴字第1123號判決認定聯合行為
        之相關案例，在產品市場之界定上，得考量：產品價格
        變化、產品特性及其用途、產品間曾經出現替代關係之
        情形、交易相對人在不同產品間之轉換成本大小、產品
        價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度
        、交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法、
        相關法規及行政規則之規定、其他與產品市場界定相關
        之事證。而在地理市場之界定上，則得考量：不同區域
        間產品價格變化及運輸成本大小、產品特性及其用途、
        交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小、交易
        相對人對產品獲取之便利性、交易相對人在產品價格調
        整時，選擇至不同區域購買之情形、交易相對人及競争
        事業對於產品區域間替代關係之看法、相關法規或行政
        規則之規定、其他與地理市場界定相關之事證。但本案
        中被告並未就以上產品市場之界定及地理市場之界定作
        詳盡之分析。
　　　④綜上，可見被告或許迄今對桃園地區各家預拌混凝土業
        者售價之訂定之考量原則，仍未詳盡調查，致迄未指明
        本案之聯合行為究竟對桃園地區之整體預拌混凝土價格
        或數量有何影響？或有何僵固之實情？故被告排除經濟
        部工業局囑託臺灣區各公會彙報各區生產數量概估及平
        均單價之公文書之證據力，又以原告有參與市場調查，
        遽認有參與聯合行為，容有卷證不符，及理由矛盾之違
        法。
　　⑹關於安裝監視器部分：
　　　原告不爭執有於預拌廠裝設監視攝影機。但混凝土車是密
      閉式，依訂單裝預拌混凝土，裝載量1至9立方公尺，縱以
      推定方式各會員之出貨量，不僅不夠精確，且勢必衍生諸
      多爭議，則被告指各會員安裝監視器之目的在於掌握各會
      員的出貨量，已屬無據。況桃市公會確有於109年9月2日
      去函新北市政府勞工局檢舉訴外人合興預拌混凝土股份有
      限公司違反勞動基準法，桃市公會之15家公司自應自我約
      束，故裝設監視器主要是希望各會員星期日為例假日一定
      要休假。另中部縣市政府要求預拌混凝土業者監測空污要
      求裝監視器，所以，桃市公會會議中有討論是否於各會員
      廠裝設監視器、該公會幫忙協助各會員監控廠空污及大門
      路面整潔。每家業者有認識的監視器廠商，但經良邦公司
      人員蕭○○（姓名詳卷）推薦認識的廠商品質不錯，有興趣
      的話可以一同發包，該公會有專職總幹事會協助監控各公
      司的環境狀況及假日是否違反規定出貨。15家公司安裝監
      視器之主要目的，並不在於監控出貨量及憑以計算每立方
      公尺1元之規費。事實上，亦無法精確監控出貨數量，更
      非補貼出貨量較少之預拌混凝土業者。故被告以原告及其
      他被處分人裝設監視器之目的在於監控各受處分人預拌混
      凝土之出貨情形，防止短報出貨數量，尚非有據。
  2.原告與其他被處分人並無構成本件聯合行為：
　　⑴市場占有率乃隨著經濟環境或其他因素而改變，故市場占
      有率是一個既存之事實，如有聯合行為時，因壟斷造成市
      場集中在參與聯合行為之廠商，市場占有率應逐年提高，
      為當然之解釋。然而，被告統計108年、109年及110年之
      本案18家被處分人於桃園市預拌混凝土市場之合計市場占
      有率分别為47.02％、45.31％及39.19％，卻呈逐年下降的趨
      勢，此與聯合行為之本旨不符，被告仍執以認定有聯合行
      為，似與市場之現況，尚有不符。被告以前揭市場占有率
      證明本案被處分人有聯合行為，卻又無法指出究竟是如何
      使得價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響市場之供
      需功能，應屬不備理由。
　　⑵參照最高行政法院104年度判字第181號判決要旨，可見仍
      以聯合行為「使得某特定期間之價格有異常之僵固或上揚
      趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能」為要件。然而
      ，被告迄未指明其所調查本案18家被處分人於桃園市預拌
      混凝土市場之108年、109年及110年間，有被告所指之聯
      合行為「使得價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響
      該特定市場之供需功能」，自未負舉證責任。被告固引最
      高行政法院111年度再字第34號判決意旨，所謂足以影響
      市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有
      影響市場供需功能之危險為已足，非以市場供需功能實際
      受到影響為必要。聯合行為之成立，與合意內容有無法律
      上拘束力，合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲
      得實際利益無涉，僅限制競爭效果之程度具危險性即滿足
      其要求。但仍以有聯合行為之「合意」為必要，被告迄未
      指明原告與其他被處分人就本案聯合行為之「合意（含價
      格及案場分配）」究竟為何？被告所舉原告之受分配案場
      ，業經原告否認，並詳為說明並非受分配之案場，從而，
      被告未盡舉證責任，非得以引用上開判決意旨即得代之。
      被告既未能指出108年、109年及110年間，原告及其他被
      處分人之聚會、市場調查、裝設監視器使得價格有異常之
      僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功能，仍
      指原告有參與聯合行為，尚乏有據。
  3.原告認為慶龍公司陳述人（姓名詳卷）之陳述，不足作為裁
    罰之依據：
　　⑴被告並未查明慶龍公司有何證據證明案場都是經過協調，
      慶龍公司既未提供證據，被告仍認定原告有聯合行為，即
      屬無據。被告所指原告受分配之案場，業經原告否認。慶
      龍公司陳述人所指「如果臨時有客戶要求報價的話，再依
      最近經協調後的個案價格予以報價」，但未具體說明「依
      最近經協調後的個案價格予以報價」所指為何？