最 高 行 政 法 院 判 決　勞工退休金條例（2025-09-10）

裁判全文（主文及理由）

最  高  行  政  法  院  判  決
113年度上字第428號
上  訴  人  勞動部勞工保險局

代  表  人  白麗真              
訴訟代理人  陳金泉  律師
            葛百鈴  律師
            黃胤欣  律師
被 上訴 人  南山人壽保險股份有限公司

代  表  人  尹崇堯              
訴訟代理人  廖福正  律師（兼送達代收人）
            劉志鵬  律師
            劉素吟  律師
上列當事人間勞工退休金條例事件，上訴人對於中華民國113年5
月23日臺北高等行政法院110年度訴字第801號判決，提起上訴，
本院判決如下：
　　主  文
原判決廢棄，發交臺北高等行政法院地方行政訴訟庭。
　　理  由
一、被上訴人先後與勞工羅泰仁等399人（下稱羅君等399人）簽
    訂自民國89年9月13日起生效之業務代表承攬合約書，約定
    由羅君等399人提供保險招攬勞務，被上訴人依保戶實付保
    險費數額計付報酬。惟被上訴人未依規定申報提繳所屬勞工
    羅君等399人自到職日起之勞工退休金（下稱勞退金），嗣
    因逾期未補申報，經上訴人以違反勞工退休金條例（下稱勞
    退條例）第18條規定，自99年8月13日起按月裁罰被上訴人
    ，惟被上訴人迄今仍未改善，上訴人乃依同條例第49條及第
    53條之1規定，以109年10月15日保退二字第00000000000號
    、109年11月16日保退二字第00000000000號、109年12月15
    日保退二字第00000000000號、110年1月15日保退二字第000
    00000000號、110年2月17日保退二字第00000000000號裁處
    書（下分稱原處分1至5，合稱原處分，即第123至127次裁罰
    ），各處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元（合計50萬元
    ），並公布被上訴人名稱及負責人姓名。被上訴人不服，循
    序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明
    ：原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷；確認原處分關於
    公布被上訴人之單位名稱及負責人姓名部分違法。經原審以
    110年度訴字第801號判決（下稱原判決）被上訴人勝訴。上
    訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張與上訴人在原審之聲明與答辯，均引用原
    判決之記載。
三、原判決為不利上訴人之判決，係以：㈠上訴人曾就被上訴人
    未申報提繳羅君等399人之勞退金而作成裁處（下稱第1次處
    分），並經原審100年度簡字第208號判決（下稱第1次判決
    ）維持，該第1次處分已於第1次判決中為基礎判斷，該案就
    時空背景相同之事項將會發生既判力，而於關係訴訟中，就
    事實認定及適用法規在另案當事人相同時，即有可能發生爭
    點效之援用。然第1次判決之裁判日期為100年8月15日，迄
    今13年多，該案非訴訟標的，自非本件審究範圍，惟在其構
    成要件效力、既判力所及之事實認定及法律適用，這10多年
    於客觀上未有變動者，原審自予以遵循。然現存客觀狀況乃
    第1次處分後發生框架效應，嗣後每個處分皆處於不同時間
    不同狀況下，如同原處分各有其不同時空，自應各別處遇之
    。是第1次判決所衍生既判力、爭點效均需再觀察而不直接
    發生。㈡上訴人因勞工顏名標等2,646人、方萱惠等2,184人
    、羅泰仁等399人、陳榮洲等111人及游尚儒等2人共5批，分
    別於不同時期申訴被上訴人未為其申報提繳勞退金，因而分
    成5批罰單分別按月裁罰被上訴人。依勞退條例第9條第3項
    規定，就特定日期起15日內申報，是法規對應申報者的猶豫
    期間，不足以導出「另有勞工於前一申報義務期限後提出，
    則於此（組）勞工提出選擇後15日，為另一申報義務」。上
    訴人稱5批分別於不同時期向上訴人申訴，故上訴人之區分
    標準為「按照每15日為區間，視該區間內收到之檢舉，以區
    分5批罰單」，上訴人始依法分批按月處罰。惟分成5批之結
    果為2,646人、2,184人、399人、111人、2人，顯有落差，
    面對2,000多人與2人差距1000倍以上的事物，卻給予同樣裁
    處，足認上訴人恣意切分5批罰單，分別按月裁罰被上訴人
    ，已違反處分明確性與手段最小侵害原則。又上訴人「切分
    5批罰單，每月各罰被上訴人50萬元」之分批處分，並非本
    案訴訟標的，本案為5批罰單之第3件，就改善到改正完成，
    亦是399人與2人之200倍差距，二者間面對事務性200倍之差
    距，卻處以相同處分，就改善自我反省機制而言，應違反平
    等原則。再者，原處分1至5發生於109年10月至110年2月，
    係被上訴人就羅君等399人未能依法辦理申報提繳勞退金之
    按月處罰（對被上訴人即第123次至第127次裁罰），上訴人
    宣稱被上訴人有依法應為之義務，經限期改善，屆期未改善
    者，故按月處罰。倘逐月處罰未得改善，表示單純處罰形成
    之壓力不足以成就改善，則手段應改由逐月探究未辦理申報
    提繳之原委，並透過國家公權力之協助，排除辦理作業之妨
    礙事項，力促改正實現。㈢10年來，上訴人作為國家權責機
    關，就立法目的之實現，並未提供受罰者改善行為之建議與
    協助，亦未與被上訴人及其員工協力完成改正，顯然原處分
    有違行政程序法第9條規定。換言之，申報過程中資訊不對
    稱情節，應得透過兩造及相關員工相互間協力而釐清，因資
    訊透明化而排除兩造之爭議。故被上訴人與羅君等399人間
    ，是否為勞動基準法（下稱勞基法）第2條第6款之勞動契約
    關係？本案5件原處分有無行政恣意及違反比例原則？為兩
    項核心爭議。又本案情狀並無如同他法具相互支援之背景規
    範，而勞退條例第9條就特定日期起15日內申報，是法規對
    應申報者的猶豫期間，仍無涉該員工真意之表達及被上訴人
    申報提繳之呈現，此將成為被上訴人申報提繳作業所需面對
    事物。10年逐月處罰仍未得改善，足以表明單純處罰形成之
    壓力不足以成就改善及實現目的，即逐月裁罰被上訴人10萬
    元為期10年，自不符比例原則，亦無法兼顧衡量性原則，即
    採取之方法所造成損害（被上訴人經處罰至原處分裁罰時，
    已被罰上千萬元），不得與欲達成目的之利益（但實際申報
    提繳之金額卻為0）間顯失均衡。㈣原審認上訴人以5批為原
    則（勞工⒈顏名標等2,646人；⒉方萱惠等2,184人；⒊羅泰仁
    等399人；⒋陳榮洲等111人；⒌游尚儒等2人，共5批），得改
    為⒈將2,646人中之446人取出，剩下2,200人（分成兩部分，
    各為1,100人），⒉將2,184人分成兩部分，各為1,092人，再
    將剩下⒊⒋⒌合併，加上從2,646人取出之446人，單獨為第5部
    分計958人。此結果仍為上訴人所稱分成5批罰單即改為前兩
    批均為1,100人，第3、4批均為1,092人，第5批僅958人兼處
    理重為分批之行政作業。業務均衡化乃將業務做好之基礎，
    這僅為內部分工，不包括外部舉措及管理方案，此著眼於每
    個個體都有其特殊立場或事由，來表達（聲明是否同意選擇
    勞退條例之退休制度）選擇結果，故以個體數量為分工較貼
    近上訴人承辦人員負荷平均值，承辦工作量的合理分配，乃
    平等原則之貫徹。又被上訴人曾分於94年、101年間，兩次
    向保險業務員徵詢是否有將承攬制變更為僱傭制之意願，而
    被上訴人稱羅君等399人中，有284人業務員曾表明、確認其
    適用承攬關係之真意。被上訴人與其員工於有效之合約書下
    ，針對特定員工立場及態度是否同意將承攬制改為僱傭制之
    意願，與是否選擇勞退條例之退休制度，足以釐清其意願是
    否前後一致且傾向僱傭制，並於期限內向上訴人提出聲明書
    ，選擇勞退條例之退休制度者，被上訴人即無由迴避依勞退
    條例第9、18條申報提繳之義務。原審建議兩造就爭議所在
    預定期限釐清，期中暫緩按月處罰，就可能之變動均予釐清
    ，建立兩造及員工都能接受的方案，否則無窮的裁罰爭議，
    仍在無盡發生等語，為其判斷之基礎。
四、本院查：
　㈠行政訴訟法第125條規定：行政法院應依職權調查事實關係，
    不受當事人事實主張及證據聲明之拘束，並應行使闡明權，
    使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述
    事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述。又第133條
    規定：行政法院應依職權調查證據。第189條第1項前段、第
    3項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查
    證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」「得心
    證之理由，應記明於判決。」第209條第3項規定：判決書「
    理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意
    見。」高等行政法院為事實審，應本於職權調查證據，並依
    調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實。又行政訴訟
    所採之上開職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促
    使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以
    確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。職
    是，行政法院違反上開闡明義務及職權調查義務而為裁判，
    或對有利於當事人之事實或證據，有應調查而未予調查之情
    形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，其裁判均屬違
    背法令。
　㈡憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予
    保障。」第153條第1項規定：「國家為改良勞工及農民之生
    活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施
    保護勞工及農民之政策。」勞退條例第1條規定：「（第1項
    ）為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經
    濟發展，特制定本條例。（第2項）勞工退休金事項，優先
    適用本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第
    3條規定：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約
    、工資及平均工資之定義，依勞動基準法第二條規定。」第
    6條第1項規定：「雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退
    休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。」第7條
    第1項第1款規定：「本條例之適用對象為適用勞動基準法之
    下列人員……：一、本國籍勞工。」第9條規定：「（第1項）
    雇主應自本條例公布後至施行前一日之期間內，就本條例之
    勞工退休金制度及勞動基準法之退休金規定，以書面徵詢勞
    工之選擇；勞工屆期未選擇者，自本條例施行之日起繼續適
    用勞動基準法之退休金規定。（第2項）勞工選擇繼續自本
    條例施行之日起適用勞動基準法之退休金規定者，於五年內
    仍得選擇適用本條例之退休金制度。（第3項）雇主應為適
    用本條例之退休金制度之勞工，依下列規定向勞保局辦理提
    繳手續：一、依第一項規定選擇適用者，應於本條例施行後
    十五日內申報。二、依第二項規定選擇適用者，應於選擇適
    用之日起十五日內申報。三、本條例施行後新成立之事業單
    位，應於成立之日起十五日內申報。」第14條第1項規定：
    「雇主應為第七條第一項規定之勞工負擔提繳之退休金，不
    得低於勞工每月工資百分之六。」第16條規定：「勞工退休
    金自勞工到職之日起提繳至離職當日止。但選擇自本條例施
    行之日起適用本條例之退休金制度者，其提繳自選擇適用本
    條例之退休金制度之日起至離職當日止。」第18條規定：「
    雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日起七日內，列表
    通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」第49條規定：「
    雇主違反第八條之一第五項、第九條、第十八條、第二十條
    第一項、第二十一條第二項、第三十五條之二或第三十九條
    規定，未辦理申報提繳、停繳手續、置備名冊或保存文件，
    經限期改善，屆期未改善者，處新臺幣二萬元以上十萬元以
    下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」第53條之1規定：「雇
    主違反本條例，經主管機關或勞保局處以罰鍰或加徵滯納金
    者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分
    期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機
    構經依第四十五條規定處以罰鍰者，亦同。」是凡適用勞基
    法而具勞動契約關係之勞工，雇主即負有按月提繳勞退金之
    義務。依勞退條例第18條規定，雇主應於勞工到職之日起7
    日內，列表通知上訴人，辦理開始提繳手續，如有違反，經
    上訴人限期命改善即補申報提繳手續，屆期仍未補申報，上
    訴人即得依同條例第49條規定裁處罰鍰，且為督促處分相對
    人依期改善，如雇主仍未完成改善，尚得按月處罰至其改正
    為止。
  ㈢次按勞基法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標
    準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，
    特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2
    項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標
    準。」第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指
    受雇主僱用從事工作獲致工資者。……三、工資：指勞工因工
    作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、
    計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義
    之經常性給與均屬之。……六、勞動契約：指約定勞雇關係而
    具有從屬性之契約。……」其中第6款於108年5月15日修正公
    布前原規定：「勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」然於
    105年10月21日司法院作成釋字第740號解釋之後，立法者更
    將勞雇關係從屬性明定於勞動契約之定義中。是關於勞動契
    約之認定，自應以人格、經濟及組織上等從屬性特徵為判斷
    ，如提供勞務者基於從屬性，有義務為他人提供受其指示、
    由其決定之勞務，對於涉及勞務內容、履行、時間與地點等
    職務內容之形成，原則上無法實質自主決定之情形，為落實
    憲法第153條保護勞工政策意旨，即係受勞動法令保護之勞
    工，並不因尚存在其他非從屬性職務內容而有礙整體應為勞
    動契約之判斷。循此，保險公司與保險業務員所簽訂之保險
    招攬勞務契約是否為勞動契約，依司法院釋字第740號解釋
    意旨，應就個案事實及整體契約內容，探求該勞務契約之類
    型特徵，判斷標準包括保險業務員得否自由決定勞務給付之
    方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險（例如按所招
    攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）等因素。上開解
    釋雖例示兩項因素，惟非謂僅限以該2項因素判斷保險公司
    與保險業務員間是否為勞動契約，仍應就其人格、經濟及組
    織等從屬性特徵及從屬程度高低為整體觀察。又該號解釋揭
    示不得逕以保險業務員管理規則（下稱管理規則）作為保險
    業務員與所屬保險公司間是否構成勞動契約之認定依據，僅
    在說明不得無任何依據即直接以管理規則內容作為判斷保險
    業務員勞務契約之屬性，然若保險公司為履行管理規則課予
    之公法上義務，將相關規範納入契約或工作規則，藉此強化
    對所屬保險業務員指揮、監督及制約之權利，自應將此等契
    約條款與工作規則內容均納入從屬性判斷之考量，就個案事
    實及整體契約內容綜合評價，此與勞基法第2條第6款規範意
    旨相符，亦無違反上開司法院釋字第740號解釋可言。　　
　㈣經查，被上訴人先後與勞工羅君等399人簽訂業務代表承攬合
    約書，約定由羅君等399人提供保險招攬勞務，被上訴人依
    保戶實付保險費數額計付報酬。被上訴人未申報提繳羅君等
    399人自到職日起之勞退金，嗣因逾期未補申報，經上訴人
    以其違反勞退條例第18條規定，自99年8月13日起按月裁罰
    。被上訴人迄今仍未改善，上訴人乃依同條例第49條及第53
    條之1規定，以原處分1至5，各處被上訴人罰鍰10萬元，並
    公布被上訴人名稱及負責人姓名等情，為原審依法確定之事
    實，核與卷證資料並無不符。原審因認上訴人按照每15日區
    間內收到之檢舉，區分被上訴人所屬勞工2,646人、2,184人
    、399人、111人、2人等5批罰單，本案為其中第3批，已違
    反處分明確性與手段最小侵害原則；且相較第5批僅2人，有
    事務性200倍之差距，卻處以相同罰鍰，應違反平等原則；
    上訴人應探究被上訴人未辦理申報提繳之原委，即其與羅君
    等399人間是否為勞基法第2條第6款之勞動契約關係，上訴
    人已逐月裁罰被上訴人10萬元為期10年，仍未得改善，原處
    分係對被上訴人第123次至第127次裁罰，自不符比例原則，
    亦無法兼顧衡量性原則，因而為撤銷原處分之判決乙節，固
    非無見。惟查：
　　1.勞退條例第49條規定之按月處罰，係以雇主違反同條例第
      18條之違規事實持續存在為前提，而使上訴人每處罰一次
      即各別構成一次違規行為，並由法律明定前後處罰之間隔
      及期間，作為區隔違規行為次數之標準，且已將行為人改
      正所需適當期間考量在內，符合法律明確性原則及比例原
      則。申言之，雇主因上訴人依勞退條例第49條所為限期改
      善處分，發生依期限完成改善之單一行政法上義務，在其
      完成改善前，此違反行政法上義務之狀態持續中，並因上
      訴人依同條所為罰鍰處分之送達而切斷其單一性，雇主其
      後如仍未完成改善，乃構成另一違反行政法上義務行為，
      即前次罰鍰處分書送達後之持續違規