臺中高等行政法院　水污染防治法（2025-09-30）

裁判全文（主文及理由）

臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭
113年度簡字第79號
114年9月9日辯論終結
原      告  台灣電力股份有限公司

代  表  人  曾文生  
輔  佐  人  賴玫君  
            彭俊文  
訴訟代理人  林彥君律師
被      告  臺中市政府環境保護局

代  表  人  陳宏益  
訴訟代理人  林泳宇  
            王孝恆  
上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服臺中市政府民國11
3年5月28日府授法訴字第1130142616號訴願決定書，提起行政訴
訟，本院判決如下：
    主  文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
    事實及理由
一、事實概要：
　  緣原告所屬臺中發電廠(下稱系爭電廠)於臺中市○○區○○里○○
    路0號從事發電廠作業，領有被告核發之水污染防治許可證
    （證號：中市府環水許字第00000-00號）；被告於民國112
    年10月27日派員至系爭電廠進行查核，並於放流口(D02)採
    樣檢測，測得放流水之化學需氧量測驗值為421mg/L(限值10
    0mg/L)，未符合放流水標準；經被告通知原告陳述意見後，
    認原告違反水污染防治法(下稱水污法)第7條第1項規定，而
    依同第40條第1項暨行政院環境保護署訂定之「違反水污染
    防治法罰鍰額度裁罰準則」(下稱水污裁罰準則)，及環境教
    育法第23條等規定，以113年1月18日中市環稽字第11300061
    38號函檢附裁處書(字號：00-000-000000)，裁處原告新台
    幣(下同)36萬元罰鍰，及原告之環境保護權責人彭俊文應參
    加環境講習2小時(下稱原處分)。原告不服提起訴願，仍經
    臺中市政府以113年5月28日府授法訴字第1130142616號訴願
    決定駁回其訴願(下稱訴願決定)，原告遂提起本件行政訴訟
    。
二、原告主張要旨及聲明：
(一)原處分認原告於112年10月27日違反水污法第7條第1項規定
    之要件事實，應由被告負舉證責任:
 1、依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段之規定，
    當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任；依
    此，行為須具備水污法所規定裁處行政罰之構成要件，主管
    機關始得對相對人科處行政罰之制裁。則依行政訴訟實務就
    舉證責任所採之法律要件分類理論，主張水污法所規定之法
    律效果者，自應就該規定之要件即權利發生之事實，負舉證
    責任，於事實不明之情況下，其不利益應歸屬於由該事實導
    出有利之法律效果的訴訟當事人負擔。是被告認原告所屬系
    爭電廠於放流口之放流水化學需氧量超標，被告自應就原告
    有違反放流水標準所定限值乙節，負舉證責任。
 2、原告已於訴願程序及本案歷次書狀與陳述中指出被告之採樣
    、保存及檢驗過程可能有所瑕疵，自應由被告證明於112年1
    0月27日採樣日之採樣程序合於事業放流水採樣方法（NIEAW
    109.52B）規定(下稱採樣方法)，亦應證明採樣日起至送樣
    日期間均符合水質檢測方法總則（NIEAW102.51C，下稱水質
    檢測總則)保存方法之規定，以及證明使用之檢測方法符合
    「含高濃度鹵離子水中化學需氧量檢測方法─重鉻酸鉀迴流
    法(NIEAW516.56A)」，而非由原告自行證明上開事項。
 3、被告雖於114年6月10日辯論期日主張應由原告提出遭受污染
    之項目為何、與影響化學需氧量結果之關聯云云，然此對舉
    證責任之分配有所誤解；承前所述，就被告認原告之行為具
    備水污法規定裁處行政罰之構成要件，應由被告負舉證責任
    ，且樣品如因採樣程序之瑕疵而遭受污染，則嗣後所得出之
    檢測結果是否得依一般科學法則推論關聯性，亦有所疑。原
    告既已提出被告採樣及保存程序中之瑕疵，如被告主張該瑕
    疵並不影響檢測結果，自應由被告舉證證明之；況被告對於
    原告所提出之質疑均未為回覆與說明，更無法提出合於法定
    程序之採樣、保存、檢測方法之相關證明，若被告無法證明
    採樣及保存過程中所生瑕疵與檢測結果無關，則此部分因舉
    證責任而生之不利益，自應由被告承擔。
(二)被告於112年10月27日之採樣未符法定程序，其檢驗結果難
    認正確可信，被告據此指稱原告有違反水污法第7條第1項規
    定，自非可採：
 1、被告至系爭電廠稽查時，未通知系爭電廠人員到場，難以確
    保採樣及運送樣本過程有無發生混淆或污染之情事。　　
 2、本件待測水樣之採樣過程無法排除遭其他物質污染之可能，
    不得作為認定原告有水污法第7條第1項違規事實之證據:
 (1)查改制前行政院環境保護署(下稱環保署)就水污染防治已分
    別制定相關檢驗測定方式之規定；就「採樣」言，待檢物體
    確保不受污染之純正性，涉及檢驗結果之正確性與否，為避
    免其遭受污染，乃須訂定嚴格之採樣及保存方法，故其重要
    性並不亞於後階段之檢測；而檢測方法更是攸關檢測數值之
    產出，為行政機關作出裁罰與否之基礎，故「採樣」、「檢
    測」之適法與否，顯然為接受行政處分一方之重要攻防方法
    。
 (2)依採樣方法三、干擾（一）採樣器材應避免交互污染；六、
    採樣與保存（三）採樣前，採樣容器（或圓筒）及樣品保存
    容器應依待測物檢測方法或水質檢測總則表一所列清洗方式
    進行清洗等規定，既已指出「採樣器材應避免交互污染」、
    「採樣瓶要用擬採之水樣洗滌二、三遍」，故被告以採樣方
    法及水質檢測總則辦理系爭待測樣品酸化保存程序時，自應
    符合上開方式。
 (3)查依114年6月10日當庭勘驗稽查當日之採樣錄影檔案，可見
    被告採樣人員進行採樣過程中有左手大拇指與採樣樣品直接
    接觸之疏失，採樣水桶事先未有洗滌之程序，及採樣瓶均未
    依水質檢測總則之程序洗滌二、三遍，更未注意與樣品接觸
    之綁帶經接觸草地、土壤後再經採樣人員手部反復抓握綁帶
    各處等情，上開未依法定程序洗滌採樣桶及採樣容器，即以
    該採樣水桶、採樣容器進行採樣水樣、盛裝待測水樣，無法
    排除待測水樣遭採樣水桶或採樣塑膠瓶內原有之其他物質污
    染之可能；又被告之採樣人員有手指與採樣樣品直接接觸、
    採樣水桶之綁帶浸入水桶內之行為，可能造成採樣水樣交互
    感染之狀況。則被告無法舉證排除待測水樣於檢測前有受其
    他物質污染之可能，其後續檢測報告結果認定待測水樣之化
    學需氧量未符合放流水標準所定限值即難認正確可信，自無
    從以上開檢測報告結果作為本件裁罰之依據。
 3、被告仍未提出「全程4度C保存樣品」、「樣品加藥保存」之
    證明：
 (1)按若採樣後不能立刻檢驗，則水樣須依待測物檢測方法及附
    表之保存方法進行保存以延緩其變質；將樣品貼上樣品標籤
    及封條後，移入樣品冷藏設備進行保存及運送；樣品運送過
    程其樣品保存箱內應放入足量的冰塊及水形成冰水浴或其他
    適當方法，以符合待測物檢測方法或附表之保存方法規定，
    採樣方法第六點採樣及保存（七）、（八）亦分別定有明文
    。查被告就鈞院所詢：「被告可否提出樣品加藥保存之影像
    ？」、「如何證明樣品之保存條件是否符合法定程序？」迄
    今僅提出照片3幀為證；惟該照片未顯示時間、日期，無法
    證明與本案之關聯性為何，被告亦未提出後續直到實驗室均
    有全程依規定保存之證明，且被告將樣品攜回送至實驗室檢
    驗之路程，該溫度自會有所變化，自不能以在現場冷藏之結
    果，等同全程冷藏之情形。
 (2)依水質檢測總則「三干擾㈡」之要求，於pH調整之樣品前處
    理程序，應注意避免可能之污染，而採樣時調整水樣pH值之
    樣品保存程序，視為樣品前處理程序的一部份，依水質檢測
    總則「六、採樣及保存」之規定，於樣品保存之程序，乃與
    檢測前處理程序一般，均需注意避免可能之污染；惟被告所
    提出之影片內容，未完整拍攝採樣時加酸、調整水樣pH值之
    過程，是否另再有如採樣過程中樣品遭受污染之瑕疵，實有
    可疑。
 (3)是被告既無法證明其將樣品全程保存在4度C以下、採樣時加
    酸、調整水樣pH值之過程均符合規定，進而依據該檢驗結果
    而認定構成要件事實，其依據之證據方法即有偏差，故被告
    認原告有違反水污法第7條第1項規定，而依同法第40條第1
    項裁罰，即乏所據而有錯誤。
(三)被告檢驗結果數據與系爭電廠自行送驗之數據具嚴重差異性
    ，無法排除採樣水體因遭污染而有數據失真之嫌，是該檢測
    結果不具代表性:
 1、系爭電廠係以最嚴格之方式進行廢水排放控管，並設置線上
    監測儀器，放流水中化學需氧量之數值經儀器分析如超過系
    爭電廠自行設定之回流標準90mg/L，則立即回流至調勻池重
    新處理，且該線上監測儀器經原廠每月定期維護保養，所分
    析之數值應為可信。經原告調閱化學需氧量線上監測儀器自
    112年10月2日至11月4日間之連續監測數據，均未超過40mg/
    L，且被告於112年10月27日稽查當日，系爭電廠化學需氧量
    線上監測儀器監測數據為14.6 mg/L；另再對比系爭電廠每
    月自行委外檢測之數據，其中112年10月3日之檢測數據為20
    .6mg/L、11月1日之檢測數據為28.9mg/L，線上監測儀器監
    測數據與委外檢測結果均未超過化學需氧量限值100mg/L，
    與被告採樣檢測之化學需氧量測驗值為421mg/L數值差異甚
    大。
 2、再依被告於112年1月至6月間至系爭電廠稽查檢測結果，系
    爭電廠之放流水均符合放流水標準，且依系爭電廠112年各
    季水質樣品檢驗報告及112年度每月自行委外檢測之水質樣
    品檢驗報告，放流口（D02）化學需氧量濃度均符合放流水
    標準，亦證明原告對於系爭電廠放流水之重視，除自行設置
    線上監測儀器，更每月自行委託經行政院環保署認證之九連
    環境開發股份有限公司進行水質檢測，所得之水質樣品檢驗
    報告與線上監測儀器所顯示之化學需氧量數值差異不大，且
    均符合放流水標準，應均具有可信性。
 3、綜上，原告自行送驗之檢測結果具可參考性，而被告之採樣
    、保存過程顯有瑕疵，自可能影響檢測結果，更不得作為本
    件裁罰之依據；是被告憑為裁罰之依據，核有違誤，訴願決
    定未予糾正，遞予維持，實有未合。
(四)聲明:訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
(一)本件係隨機採樣，依據境保署89年5月16日環署水字第00250
    98號函釋，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣，
    爰未通知原告派員會同，且原告於放流口有設置監控設施，
    本案採樣時亦皆有全程錄影存證，而採樣放入冰桶保溫時皆
    有標示上封條保存，樣品保存無慮，且針對化學需氧量檢測
    加酸小於pH2以下皆有照片可證，至於採樣檢測方式皆依照
    環境部公告之採樣檢測方式先測氯鹽及導電度值後確認數值
    ，採鹵素檢測方式以NIEAW516.56A之檢測方法檢測，本案經
    檢視採樣及檢驗方式(參檢測結果報告)無虞。
(二)又經檢視112年10月27日採樣之送驗單，被告均有依規定校
    正、採樣並送驗，送驗單上載有明確之校正數據4.01、7.00
    、10.1，另再檢視檢驗結果報告，所檢測出之pH值為7.5亦
    為正常值(pH6.0至pH9.0)內，原告以113年1月12日複驗過程
    不當連結至採樣日期112年10月27日之採樣程序均為臆測，
    核無可採。
(三)另原告主張線上監測儀器數值均正常一節，然原告即便線上
    監測儀器數值超標，亦不可能提出該超標數據供檢視，被告
    於現場放流口採集樣品送驗乃最準確且不具爭議之數值，且
    本局均全程錄影存證，原告亦有監視錄影影像可供查閱，後
    續水質採樣複測，原告均有派員會同並同步採水送驗，經檢
    驗均符合放流水標準，原告顯係知情後進行改善，後續之複
    測方才合格。綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分無
    違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
(四)聲明:原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)如事實概要欄所示之事實，有被告提出之原處分、採樣樣品
    照片、樣品採樣過程檢測數據照片、被告環境檢驗科檢驗結
    果(見本院卷第167至179頁)等資料，及原告提出之訴願決定
    (見本院卷第107至118頁)可資佐證。
(二)應適用之法令及公告:
 1、水污法:
 (1)第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污
    水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水
    標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相
    關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方
    式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項
    。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予
    保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或
    加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事
    業主管機關後核定之。」
 (2)第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）
    水，違反第7條第1項或第8條規定者，處6萬元以上2,000萬
    元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次
    處罰……。」
 (3)第68條規定:「本法所定各項檢測之方法及品質管制事項，
    由中央主管機關指定公告之。」
 2、108年4月29日修正發布之放流水標準:
 (1)第1條規定:「本標準依水污染防治法（以下簡稱本法）第7
    條第2項規定訂定之。」　　　　
 (2)第2條第1項第1款第6目規定：「事業、污水下水道系統及建
    築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值之規定
    如下：一、事業（六）發電廠適用附表六。」而依放流水標
    準附表六規定，發電廠放流水水質項目及限值，於化學需氧
    量之限值為100mg/L。
 3、環境教育法第23條規定:「自然人、法人、設有代表人或管
    理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反
    環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分
    停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該
    自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保
    護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」　　
 4、110年9月28日環署授檢字第1101005051號公告之採樣方法(
    見本院卷第27至33頁):
 (1)三、干擾:（一）採樣器材應避免交互污染。
 (2)六、採樣與保存:（一）依採樣之目的及待測物檢測方法之
    要求，規劃適當之採樣方式，以採集足夠之代表性水樣。……
    （三）採樣前，採樣容器（或圓筒）及樣品保存容器應依待
    測物檢測方法、「水質檢測方法總則(NIEA W102.5)」表一
    所列清洗方式進行清洗。未使用過的樣品容器可直接以試劑
    水淋洗後晾乾備用。……（六）水樣須依待測物檢測方法或「
    水質檢測方法總則(NIEAW102.5)」採集足量樣品，並依表一
    之保存方法進行保存以延緩其變質；如需進行溶解性鐵、錳
    等水樣檢測，則需於採樣現場進行過濾處理。……（七）將樣
    品貼上樣品標籤及封條後，移入樣品冷藏設備進行保存及運
    送；樣品運送過程其樣品保存箱內應放入足量的冰塊及水形
    成冰水浴或其他適當方法，以符合待測物檢測方法或「水質
    檢測方法總則(NIEA W102.5)」表一之保存方法規定。
 5、94年3月2日環署授檢字第0940015591號公告之水質檢測總則
    (見本院卷第35至79頁):
 (1)三、干擾:（一）環境水體中採集的樣品除了待測物之外，
    尚存在其他複雜的組成成分，可能影響檢測的結果，例如 p
    H 的影響、金屬陽離子含量（可能產生共沉澱）、氨、鹵離
    子、硫化物及其他可能產生氧化還原反應的成分，可參考各
    檢測方法中對干擾之敘述，並依其建議去除干擾。……(二)為
    了符合分析方法的需求（或限制）、或降低樣品中可能存在
    的干擾物對待測物分析的影響，樣品分析前可以進行適當的
    前處理程序。妥適的前處理程序可去除樣品中的基質干擾，
    並濃縮樣品至儀器偵測範圍，而不盡完善的前處理程序則可
    能影響分析的準確度、降低待測物濃度、或於處理程序中引
    入其他的污染。
 (2)六、採樣及保存:（一）採樣的方法需因採樣的目的及分析
    方法的要求，而規劃不同的採樣方式。採樣的目的是要採集
    具代表性的樣品，但是採集的體積也必須夠大以滿足分析需
    求及符合樣品的代表性等功能。……（三）採樣計畫的目的就
    是要確保在樣品進行分析之前，保持樣品不會變質或遭受污
    染，並符合檢測方法相關規定。（四）採樣前，應先確認採
    樣工具及樣品容器沒有受到污染。……（十二）經過良好設計
    且確實執行的監視鏈，可以確保樣品由採樣到數據報告完整
    的追溯性。監視鏈包含採樣後的處理、樣品分析及最終的處
    置，監視鏈是樣品品質管制的一環，可以有效的控管樣品，
    相關之措施包括如下……（二十一）對於樣品保存之相關規定
    包括如下：1.一般而言，水質檢驗所需水樣量約為 2L ，如
    需另作某些特殊項目之化驗，則可酌增其量。理化性及細菌
    檢驗用水樣因性質不同，取樣及處理方法各異，不宜用同一
    水樣檢驗。2.採樣時，須注意獲得具代表性之水樣，並避免
    可能的污染。在取樣前，採樣瓶要用擬採之水樣洗滌二、三
    遍（另有規定者除外）。