臺中高等行政法院　食品安全衛生管理法（2026-04-02）

裁判全文（主文及理由）

臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
113年度訴字第86號
  115年3月12日辯論終結
原      告  好市多股份有限公司台中分公司

代  表  人  趙建華              
原      告  好市多股份有限公司北台中分公司


代  表  人  趙建華              
共      同
訴訟代理人  陳珈谷  律師
            林欣萍  律師
            陳毓芬  律師
上  一  人  蔡孟軒  律師
複 代理 人           
被      告  臺中市政府衛生局

代  表  人  曾梓展              
訴訟代理人  廖立頓  律師
            林永賓                                 
            黃昭媚              
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中
華民國113年1月26日府授法訴字第1120169448號及113年1月31日
府授法訴字第1120169445號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下︰
　　主  文
一、訴願決定1及原處分1、訴願決定2及原處分2，均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
    事實及理由
壹、爭訟概要：
　　緣好市多股份有限公司（下稱好市多本公司）於民國112年3月27日輸入「D18#1010598科克蘭冷凍三種綜合綜合莓(效期至西元2023年9月19日)」(下稱系爭產品)，經衛生福利部食品藥物管理署(下稱食藥署)於邊境抽驗，並於112年4月10日檢出A型病毒，好市多本公司乃於112年4月11日通知原告台中分公司及原告北台中分公司「D18#1010598科克蘭冷凍三種綜合莓」需立即下架，並於同年月12日前填寫、回傳「雲端批號調查表」、「商品下架完成單」。原告接獲上開通知後，未立即依食品安全衛生管理法（下稱食安法）第7條第5項規定通報被告，好市多本公司遲於112年4月26日始辦理通報併附全台庫存統計表，原告係遲於112年4月28日始通知會員回收。被告審酌本件案情，認原告已發現系爭產品有危害衛生安全之虞，卻未能主動通報被告，違反食安法第7條第5項規定，乃依同法第47條第2款規定，對原告二家分公司分別以112年5月10日局授衛食流字第1120059933號函（下稱原處分1）、第11200599331號函(下稱原處分2，與原處分1合稱原處分)，各處新臺幣(下同)100萬元罰鍰。原告不服，分別提起訴願，經臺中市政府113年1月31日府授法訴字第1120169445號訴願決定（下稱訴願決定1）及113年1月26日府授法訴字第1120169448號訴願決定（下稱訴願決定2，與訴願決定1合稱訴願決定）駁回，於是提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明：
一、主張要旨：
(一)本件「非」屬食安法第7條第5項所定食品業者基於自主管理
    而須主動通報之情形，原告並無通報義務：
 1、食安法第7條第5項規定：「食品業者於發現產品有危害衛生
    安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，
    並通報直轄市、縣（市）主管機關。」其立法理由載明：「
    食品業者發現產品有問題時，應主動加以回收及停止販賣，
    俾使民眾飲食安全及消費權益獲得保障。」又「食品業者主
    動通報作業程序」第壹段第1點、第2點規定：「食品業者應
    善盡企業社會責任與義務，實施自主管理，倘發現產品有危
    害衛生安全之虞、異常客訴或品保疏失時，應即刻主動通報
    當地衛生主管機關，以維護國民健康。」、「如經衛生機關
    稽查查獲產品不符規定者，非為食品業者自主管理所發現，
    非屬本作業程序之通報範圍。」足見，食安法第7條第5項規
    範目的在於透過食品業者之「主動通報」以使主管機關得即
    時掌握並追查食品業者所通報有危害衛生安全之虞之產品；
    惟若行政機關已展開稽查而發現食品有問題，非屬食品業者
    自主管理所發現之情形下，因食品業者配合行政調查而使主
    管機關得以知悉、掌握產品之銷售情形及流向，自無須再要
    求食品業者進行主動通報，否則毋寧徒具形式，就立法目的
    之達成及本條規定所欲保護之法益已毫無實益。
 2、依食藥署訂定「食品衛生安全預防性下架原則」第2點規定
    ：「1.為確保消費者健康，降低其對產品疑慮，在疑似發生
    重大或突發性食品衛生安全事件，或接獲訊息可能有非食品
    物質混入食品的情況下，中央或直轄市、縣（市）主管機關
    依現有資訊研判有傷害民眾健康的可能性時，儘管尚未有明
    確證據，在等待查驗結果以完成事證蒐集程序前，為有效即
    時提供食品安全保障，可採取預防性措施，要求可疑產品下
    架。」、「2.待主管機關調查確認產品安全無虞或檢驗結果
    未有傷害人體健康之物質存在時，即可撤銷下架處分重新上
    架販售；倘涉違法情事，則依法處辦。」可見於衛生主管機
    關以食品有所疑慮命業者預防性下架，即明確進入行政調查
    程序，尚無庸有完全確定之結果，斯時即已脫離業者自主管
    理階段，而不在通報範圍。
 3、好市多本公司於112年3月27日輸入系爭產品，經食藥署於112年4月10日邊境檢出A型肝炎病毒陽性，便就該批產品管制輸入並於邊境銷毀，該批產品從未進入台灣市場，可見由行政機關稽查發現產品有問題並採取邊境管制措施，未落入食安法第7條第5項所定食品業者自主管理之主動通報範圍。高雄市衛生局接獲食藥署通知後，於112年4月11日進行賣場銷售產品之稽查及抽驗，並於同日責令好市多公司就系爭商品之相同品項（不論批號及效期）全部預防性下架，好市多本公司及包含原告等在內之各分公司均依指示全數下架系爭商品。可見高雄市衛生局就系爭商品已於112年4月11日啟動調查程序，採取調查及管制手段包含稽查、抽驗及命下架，且調查範圍為系爭商品之全台同品項所有商品，自不落入食安法第7條第5項須主動通報主管機關之範疇。而「食品業者主動通報作業程序」壹(二)所謂「衛生機關稽查查獲產品不符規定者」，本不限於是否為邊境稽查或境內稽查，亦不限稽查機關必為地方衛生主管機關。被告既已於112年4月29日至原告等賣場進行專案稽查，實亦屬展開行政調查，並於同年5月2、3、4日獲原告等回報系爭商品之回收情形，被告既已透過行政調查獲取前述資訊，並足以依據前述資訊採取相應措施，而達成依食安法第7條第5項規定使主管機關獲取資訊之立法目的，自無再強加原告等通報義務之正當性及必要性。
(二)好市多本公司或原告等兩家分公司，何者為食安法第7條第5
    項規定之通報義務人？應向何機關通報？依立法目的如何界
    定通報義務人及應通報機關之界線（通報機制上如何建立有
    效通報的機制，以達成立法目的）？　　
 1、就公司法人之本公司或分公司何者為食安法第7條第5項規定
    之通報義務人，食藥署之署長信箱回覆明確表示：「若食品
    業者之『本公司』與『分店』如為公司法所定之『本公司』與『分
    公司』之關係，則本公司為通報義務人，通報義務人應向所
    在地之主管機關通報」。是食安法第7條第5項規定負有主動
    通報義務者，當係指「好市多本公司」，而非如原告等之「
    分公司」。又食藥署114年11月25日FDA食字第1140027293號
    函示亦認無論本公司或分公司向所在地衛生局通報均得視為
    完成通報。
 2、好市多本公司於112年4月11日依高雄市衛生局之命令採行「全台賣場」預防性下架後，於同年4月26日向公司登記所在地之主管機關所轄衛生局即「高雄市衛生局」合法完成通報，並上傳至非登不可系統；復於翌日即4月27日以電子郵件向包含高雄市衛生局、被告（電子郵件：[email protected]）在內等機關人員，通知已於同年月11日將系爭商品之所有相同商品全部預防性下架，以及於同年4月26日於非登不可系統完成通報之事實，好市多本公司實已踐履食安法第7條第5項規定之主動通報義務。
(三)好市多本公司已於112年4月26日於非登不可系統完成通報，
    原告需否再另為通報？此際要求原告等兩家分公司另向被告
    通報，是否符合法律保留原則、處罰法定原則？是否符合期
    待可能性原則？原告等兩家公司未向被告另為通報是否具可
    責性？
 1、本案透過「非登不可系統」所為通報，此為全國食品業者統
    一使用之平台，地方之衛生主管機關並未另有獨立建置。原
    告等及其他各分公司之食品業者登錄字號，係由「好市多本
    公司」依食安法於非登不可系統統一完成登錄後取得，各分
    公司並非各自向所在地主管機關獨立申請取得食品業者登錄
    字號。就非登不可系統而言，係以好市多本公司之食品業者
    登錄字號為「主帳號」，好市多各分公司之食品業者登錄字
    號為本公司帳號下之「附屬帳號」。透過非登不可系統進行
    線上通報時，即預設以「好市多本公司」（主帳號）進行通
    報，且無法自行選擇通報對象（即通報之主管機關），而係
    預設依本公司（主帳號）之公司登記地將通報資料傳送至本
    公司所在地衛生主管機關，於本件即「高雄市衛生局」。且
    查，因分公司為本公司主帳號下設之附屬帳號，即便由分公
    司（附屬帳號）登入通報，於系統上仍顯示「本公司」之食
    品業者登錄字號，是依系統之預設，縱由分公司（附屬帳號
    ）通報，通報資料仍將傳送至「本公司」（主帳號）所在地
    之「高雄市衛生局」。此外，系統不會寄發確認信或任何書
    面回覆給業者。
 2、自系統之設計即可見，由好市多本公司完成通報即可認符合
    食安法第7條第5項之通報規定。事實上，蓋因系統本身之限
    制，業者本即無法自由選擇通報對象，是好市多本公司本無
    從透過非登不可系統向被告通報。即便透過原告兩家分公司
    進行通報，也因其附屬於本公司之主帳號下，通報資料仍依
    預設傳送至高雄市衛生局，仍無從向被告通報。此乃通報系
    統本身之限制，非好市多本公司或原告等分公司可得干預，
    被告主張應向其通報，不僅於法規層面無從由原告等可得預
    見，現實上亦無法期待原告等遵守而不具期待可能性，自難
    認原告等有何義務之違反，原告等未向被告通報亦不具可非
    難性及可歸責性。
 3、不論被告之「臺中市食品業者自主通報專區」網頁顯示之發
    布日期為112年5月23日，或「臺中市食品藥物安全處貼文」
    (本院卷2第307頁)於112年5月16日始公告該非線上通報信箱
    ，均顯然晚於被告作成原處分之日112年5月10日，被告要求
    原告等應依其公告之信箱進行通報，現實上並無可能，實不
    具期待可能性。
 4、另按臺中市食品藥物安全處組織規程第2條及第3條第4款規
    定，食品藥物安全處為隸屬於被告、職掌臺中市食品衛生安
    全事項之機關。好市多本公司業以112年4月27日電子郵件通
    知被告所屬食品藥物安全處安全組涂秋玉，好市多本公司已
    就系爭商品之相同品項全數下架；並檢附通報表，告知已於
    112年4月26日上傳至非登不可平台，足認好市多本公司確已
    向被告職掌食品安全事項之機關進行通報。至於該受通報之
    公務員縱如被告所言，並未開啟該電子郵件及轉知至相關單
    位，此不可歸責於好市多本公司及原告。
 5、「食品業者主動通報作業程序」第3點通報流程，食品業者得擇一採取線上(非登不可系統)或非線上(電話、傳真或電子郵件等)之方式為食安法第7條第5項之通報。又依食藥署食品組就「食品業者主動通報簡介」之說明：「考量食品業者使用上之便利性與多元性，主動通報分為『線上』與『非線上』方式通報：(1)線上方式：107年3月食藥署於食品藥物業者登錄平台(下稱非登不可)增設『食品業者主動通報』之功能，並與全台22縣市政府衛生局同步於官網設置『主動通報專區』，提升業者通報管道之便利性。業者以工商憑證、自然人憑證等登入非登不可後，於『營業項目』項下自行通報有危害衛生安全之虞之產品資訊，併附上佐證資料，後續由系統通知所轄衛生局，即完成通報。」可知，食品業者於非登不可系統完成通報，即已踐履食安法第7條第5項規定之通報，並將由非登不可系統自動通知食品業者所屬衛生局，而無庸再做非線上通報。　
(四)原告二分公司於食安法事件，是否具有獨立之法人格或權利
    能力？即分公司在其業務範圍內若有違反行政法上義務者，
    得否以該分公司為行政法上義務違反之處罰對象？
 1、依行政罰法第3條規定「本法所稱行為人，係指實施違反行
    政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非
    法人團體、中央或地方機關或其他組織。」民法第26條、公
    司法第1條、第3條第2項規定：「本法所稱本公司，為公司
    依法首先設立，以管轄全部組織之本機構；所稱分公司，為
    受本公司管轄之分支機構。」參照臺北高等行政法院93年度
    訴字第4155號判決、111年度都訴字第1號判決、司法院75年
    5月2日第三期司法業務研究會研究意見，可知分公司僅為本
    公司法人之分支機構，與本公司為同一不可分割之法人格，
    及享有單一權利能力之主體，不具獨立之法人格及權利能力
    ，非行政罰法第3條所定之法人「行為人」，自無以作為行
    政處分事件之裁罰對象。分公司是否具備「程序法上之當事
    人能力」仍與「實體法上之權利能力」有間，我國司法實務
    固肯認分公司就其業務範圍內之事項涉訟時，於訴訟程序上
    具有當事人能力，惟係基於程序便利之考量，分公司既屬本
    公司管轄分支機構，係本公司單一整體法人格之一部，除行
    政法規明確規範得以非法人作為裁罰主體外，其本不具實體
    法上之權利能力、行政受罰之當事人能力，自不得作為行政
    裁罰事件之裁罰對象。
 2、參照依最高行政法院103年度判字第212號、110年度上字第2
    27號判決意旨，行政罰法第1條規定已明確界定行政罰與其
    他有裁罰規定之行政法規，屬普通法與特別法之關係，除其
    他法律另有規定外，就行政裁罰事件應適用行政罰法規定。
    本件食安法並未就行政罰之權利義務主體另有特別規定，基
    於處罰法定原則及保留原則，自應依行政罰法第3條之一般
    性規定，分公司不得視為行為人而以之為裁罰對象。附件7
    之衛福部訴願決定、附件8、9、10之臺中市政府訴願決定，
    亦均採相同見解，認為分公司屬本公司管轄分支機構，僅為
    本公司整體人格一部，並無獨立權利能力，除個別法律另有
    規定外，具有法人人格之本公司始有行政程序當事人能力。
 3、觀諸食安法第3條第7款對於食品業者定義「指從事食品或食
    品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、
    輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔
    劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」其文義僅依
    食品從製造到販賣過程之各階段行為，規定食安法「食品業
    者」之涵括範圍，並未就「食品業者」之權利能力有敘及或
    特別規定。附件22、23、24雖有就空氣污染防制法係以「公
    私場所」為為規範主體及裁罰對象，此為特別之規定。則就
    食品業者是否具「受罰」之權利能力，自應回歸依一般性之
    行政罰法第3條規定。原處分對原告二家分公司為裁罰，有
    悖於以往行政裁罰實務之作法，更逾越行政罰法第3條規定
    ，任意增加法律所無之限制，違反處罰法定原則及法律保留
    原則。
(五)被告同時對原告二分公司分別處以100萬元罰鍰，是否有違
    反一事不二罰原則、比例原則、明確性原則、裁量怠惰：
 1、依行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定，行政行為之
    內容應明確，裁處罰鍰依行政罰法第18條規定，應審酌違反
    行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法
    上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
 2、原處分以原告「於接獲好市多本公司之通知後，未於24小時
    內依法主動通報被告，且延遲至112年4月28日才進行產品回
    收，未善盡監督衛生安全及品質管理之責」，並泛以「本事
    件影響食品消費者權益及身心健康」及原告等係「資本額具
    一定規模之跨國集團食品業者」，逕就原告分別裁處100萬
    元罰鍰云云，惟本件非食品業者基於自主管理而須通報之情
    形，原告亦非通報義務人，且因好市多本公司業已向高雄市
    衛生局完成通報，自無通報義務之違反，本公司於112年4月
    11日即配合高雄市衛生局要求進行系爭商品之全台「預防性
    下架」，乃預防消費者接觸風險，故先予下架。原告等於11
    2年4月11日即依主管機關指示就全台之相同商品總計29,385
    包庫存全數預防性下架，後續亦依高雄市衛生局之指示辦理
    銷毀及回收，此外另行提供會員完整補償方案、電話關懷購
    買者健康情況、消費者均已與好市多公司達成和解等情，足
    徵原告等於第一時間即積極採取善後舉措及避免危害擴大，
    實無被告所稱消極任由問題產品於市場流通、不顧消費者權
    益之情形。原處分1、2不顧前開事實，稱原告等並未善盡監
    督衛生安全及品質管理之責，顯有誤認。
 3、被告稱截至112年5月15日止仍有65名消費者無法取得聯繫，
    系爭商品之不同批號之相同商品無法全面回收，對消費者影
    響廣度及深度難以估算云云，惟高雄市政府衛生局於112年5
    月5日已經命好市多公司立即全面回收「已售出仍於效期內
    之全部KIRKLANDSIGNATURE科克蘭冷凍莓果類產品」，包括
    本案「科克蘭冷凍三種綜合莓」所有仍在效期內之產品，好
    市多公司更早於112年4月28日即依高雄市政府衛生局指示進
    行回收，竭力保護消費者並預防危害，原告並於112年5月2
    、3、4日向被告回報系爭商品之回收情形，被告對於原告等
    回收情形應知之甚詳，並無系爭商品之不同批號之相同商品
    無法全面回收之情事。
 4、衛生福利部及全國消費大眾，甚至被告均足以獲悉本次爭議
    事件