臺灣彰化地方法院員林簡易庭民事　確認法律關係基礎事實等（2025-11-28）

裁判全文（主文及理由）

臺灣彰化地方法院員林簡易庭民事判決
114年度員簡字第548號
原      告  丁守企業股份有限公司

法定代理人  黃丁守  
訴訟代理人  張順豪律師
            蔡梓詮律師
被      告  財政部國有財產署中區分署

法定代理人  卓翠雲  
訴訟代理人  趙惠如律師

上列當事人間請求確認法律關係基礎事實等事件，本院於民國11
4年11月27日言詞辯論終結，茲判決如下：
　　主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、原告主張：
(一)坐落彰化縣○○市鎮○段000地號土地(下稱系爭土地)為中華民
    國所有，被告則為系爭土地之管理機關），原告於民國82年
    7月21日前即已實際使用系爭土地，目前亦已繳清歷年積欠
    之使用補償金，實有繳清歷年使用補償金之意願，符合國有
    財產法第42條第1項第2款「於民國八十二年七月二十一日前
    已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者」得逕予出租之要
    件，原告並持此理由向被告之彰化辦事處提出申租，詎被告
    之彰化辦事處竟以114年5月9日台財產中彰二字第114230096
    90號函，載明「82年6月13日與81年10月12日所拍攝之航空
    照片判釋結果，因影像模糊無法判釋旨揭地號是否有主體建
    物或併同主體建物實際使用範圍之附屬設施存在」等理由，
    駁回原告承租申請。被告以其片面判釋之航空照片結果，對
    原告所主張於82年7月21日前已實際使用系爭土地之事實，
    為明確之爭執與否認，此一事實之存否，為原告得否依國有
    財產法第42條第1項第2款規定，向被告申請逕予出租系爭土
    地之關鍵基礎事實，現因此關鍵基礎事實並不明確，使原告
    是否具有申租資格處於懸而未決之不安狀態，而若本件判決
    對此法律關係基礎事實做出終局認定，則被告就原告承租之
    申請，即能在確定之事實基礎上為准駁之裁量，使兩造不需
    再就此事實為爭執，能將上開不確定之不安狀態加以除去，
    並能徹底根除兩造間因事實認定歧異所生之法律關係不確定
    性，足證原告提起本件訴訟具有確認利益。
(二)原告為系爭土地之現使用人。系爭土地併同段103、192、19
    8、198-1、199、201、202、203、229地號土地（下稱同段1
    03地號等9筆土地），為坐落於西北側員草路與東南側員林
    市第二公墓之一片區域土地，現況均為原告之廠區範圍，該
    廠區之邊界更有以圍牆圍起區隔廠區內外。又原告之負責人
    黃丁守與其配偶黃江杏自75年起即陸續取得同段103地號等9
    筆土地之所有權，作為興建原告廠房與辦公場所之建築基地
    ，並將系爭土地併同同段103地號等9筆土地作為廠區範圍整
    體規劃使用，原告公司於該處之整體廠區範圍面積達15808.
    88平方公尺。原告係因整體廠區範圍開發時，因測量、施工
    上發生誤差，導致原告所興建之研發中心(即門牌號碼：彰
    化縣○○市○○路00000號，下稱系爭建物）有約392.7平方公尺
    （相當於整體廠區面積之百分之2.48），越界占用系爭土地
    ，故原告為系爭土地之現使用人。
(三)原告具有申租系爭土地之資格，按國有財產法第42條第1項
    第2款、國有非公用不動產出租管理辦法第17條第2款之規定
    。系爭土地併同段103地號等9筆土地於70年間開始，即納入
    原告廠區範圍實際管理使用(早期曾與訴外人台懋實業股份
    有限公司共同使用，下稱台懋公司，而台懋公司已於80年間
    遷離)，此使用狀態由原告公司延續至今。比對系爭土地於7
    9年10月6日、80年9月27日、81年4月28日、81年10月12日、
    82年6月13日、83年9月27日、84年4月14日之航照圖可知，
    系爭土地上一處原為自然樹叢之區域，於81年4月28日之航
    照圖中已變更為人工鋪裝地面，至81年10月12日，該地面上
    更出現數個貨櫃。前述鋪裝地面與貨櫃，顯係原告與台懋公
    司為便利工廠營運，作為運輸及物料倉儲所搭設之附屬設施
    。此等開發行為，已足證原告與台懋公司將該土地納入廠區
    範圍並有實際管理使用之事實。故系爭土地符合國有財產法
    第42條第1項第2款所訂「民國八十二年七月二十一日前已實
    際使用」之申租要件，原告身為系爭土地現使用人，按國有
    非公用不動產出租管理辦法第17條第二款之規定，具有申租
    系爭土地之資格。基此，依照原告申租時所提供81年10月12
    日與82年6月13日之航照圖，已足可見系爭土地上該區域之
    地貌與周遭未經開發之原始樹叢明顯有別。再比對原告所提
    出自79年起至82年間之多張連續航照圖，更可清晰顯示該處
    地貌從自然樹叢演變為人工鋪裝地面，乃至出現貨櫃堆置之
    過程，此等客觀之人為使用跡證，已充分證明系爭土地於82
    年7月21日前早有實際開發使用之事實。是被告之彰化辦事
    處徒以航照圖之影像模糊無法判讀為由作為駁回申租之論據
    ，顯與客觀事實證據相悖，欠缺合理理由，其裁量有嚴重瑕
    疵，原告公司起訴請求確認就系爭土地，存在依國有財產法
    第42條第1項第2款所定，於82年7月21日前已實際使用，並
    願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租之法律關係基礎事實
    ，均與事實相符，洵屬有據。
(四)又原告為國內知名內衣品牌曼黛瑪璉之母公司，營運狀況健
    全穩定，系爭土地上所坐落之系爭建物，為原告投入鉅額資
    金與心力所設立之研發中心，內部有相關價值高昂之研發設
    備，攸關公司長年積累之技術創新、未來之核心競爭力，為
    原告永續經營之根基，本件原告客觀上具有承租系爭土地之
    資格，倘若任由被告基於錯誤之事實認定否准原告之申租，
    可能導致系爭建物無端遭拆除，進而使原告研發工作中斷，
    營運遭受鉅大且無法回復之損失。再者，系爭土地四面為原
    告所有之其他土地所包圍，屬於袋地，難以有效聯通公路；
    其東側更緊鄰公墓，本屬難以單獨開發利用之土地，此亦可
    由被告數十年來皆任其荒廢、未曾開發利用之事實得以印證
    ，從而，若由原告承租系爭土地，被告可收取相當之租金，
    對被告之權益及整體公共利益均屬有利。
(五)原告請求具確認利益：
　⒈國有土地之申租，第一階段係先審查申請人是否具備「國有
    財產法第42條第1項第2款等法定要件」之適法性審查，若符
    合後，方進入第二階段行政裁量是否出租之階段。查被告否
    准原告申請之函文所載理由，係以「航空照片判釋結果，因
    影像模糊無法判釋」為由，認定原告不符法定申租要件。是
    以，被告之否准決定，其論據完全建立在第一階段之事實認
    定，而從未進入第二階段即「是否核准出租」之行政裁量。
    又原告若能通過第一階段之資格審查，即有在第二階段獲得
     被告「核准」承租之可能性，故原告提起本件確認之訴，
    乃針對被告於第一階段「適法性審查」中，就關鍵基礎事實
    所為之錯誤認定，倘此一事實瑕疵經由判決予以確認並導正
    ，原告始有獲得進入第二階段行政裁量之可能，此一「獲得
    合法裁量審查之機會」，以及通過第二階段行政裁量後「合
    法申租之可能」，即為本件之確認利益。至於被告主張其具
    備行政裁量權，得否准原告申請，故原告無確認利益等語，
    然此項抗辯，僅片面強調其有「否准」之權力，卻忽略行政
    裁量亦有「核准」之可能，一旦本件基礎事實經法院判決確
    認，原告即有在後續程序獲准承租之可能性，此一「獲准承
    租之利益」，即為本件訴訟所欲保障之法律上利益，原告請
    求確認前階段之事實自有確認利益。被告以其第二階段尚未
    行使且結果未定之裁量權，倒果為因地否定原告就其「前階
    段」事實認定瑕疵尋求司法救濟之權利，其論理顯有違誤，
    實不足採。
　⒉系爭土地之使用分區並非國有非公用不動產出租管理辦法第2
    1條第1項所定不得出租之土地。查被告僅空泛稱系爭土地按
    出租管理辦法第21條第1項規定不得出租，但對於究竟符合
    何款規定，均未續明，其主張既未特定，已屬無據。另依文
    義解釋可知，出租管理辦法第21條第1項第六款所稱之「生
    態保護區」、「特別景觀區」、「史蹟保存區」、「遊憩區
    」均位於國家公園範圍內，受國家公園法所規範之土地使用
    分區。然查，系爭土地之使用分區為「八卦山脈風景特定區
    」內之農業區，與前揭依國家公園法所劃設之土地使用分區
    並不相同，自無出租管理辦法第21條第1項第6款規定之適用
    ，另除前述第6款外，系爭土地亦顯不符合同條項其他各款
    所定之要件，故被告執此為由，主張系爭土地不得出租云云
    ，於法無據。
　⒊原告於82年7月21日以前即已實際使用系爭土地。系爭土地併
    同段103地號等9筆土地，現況均為原告之廠區範圍(下稱系
    爭廠區），訴外人黃丁守乃原告之創辦人兼現任負責人，訴
    外人黃江杏則為黃丁守之配偶，渠等於75年起陸續購買同段
    103地號等9筆土地之目的，即係為提供予原告興建廠房、經
    營事業所用。且依照經濟部商工登記資料，原告於74年08月
    30日即已於系爭廠區內之地址「彰化縣○○市○○里○○路000號
    」設立工廠營業，足證原告自74年間起，即以系爭廠區作為
    營運基地，並持續經營使用至今，而原告為創辦人黃丁守家
    族經營之企業，使用黃丁守及其親屬所有之土地作為為營運
    使用，實符常情，被告僅以形式上之「所有權登記」歸屬認
    定原告於82年以前並未使用系爭廠區云云，忽略土地所有人
    即為原告負責人及親屬之關聯性，更與原告早已在該處「設
    立登記工廠並實際營業」長達數年之客觀事實有悖，自不足
    採。另原告所提稅籍證明書上所載之建物，均非原告最初於
    系爭廠區營業之工廠，且「起課年月」僅代表稅捐機關開始
    課徵房屋稅之日期，與建物實際建築完成之日期、乃至土地
    開始使用之日期，均無必然關聯，自不得僅以該稅籍資料逕
    行推論原告使用系爭廠區之起始時間。而原告於74年08月30
    日起即在系爭廠區設立工廠營運使用，且系爭土地當時即已
    由原告納入系爭廠區作整體規劃使用，被告忽略原告最初使
    用之客觀事證(廠房登記資料），徒以系爭廠區內「後期」
    增建之建物稅籍資料，以此推論原告「最初」使用之時間點
    ，其抗辯顯有邏輯上之違誤，不足憑採。
　⒋原告公司符合申租系爭土地之資格。按國有財產法第42條第1
    項第2款所定之「實際使用」並不限於以「地上物」占有使
    用。被告對於航照圖顯示，系爭土地於79、80年間原先為一
    片樹林之區域轉變為白影部分並不爭執，而依照常理，樹林
    不會無故消失，必是經過外力整地、鋪裝方會轉變為白影，
    而所謂之「實際使用」，法條文義並未就使用之強度為任何
    限制，自係指使用者已實際改變土地之原始樣貌並依其目的
    加以利用，而非限定於土地上必須有建物或貨櫃等「地上物
    」存在方屬之。再參照國有非公用不動產出租管理辦法第17
    條第2款之規定，既承認「改良物」之建造人與繼承人具備
    申租資格，可見以「建築改良物」之方式占有土地者，即符
    合國有財產法第42條第1項第2款所定之「實際使用」。而所
    謂之建築改良物，依土地法第5條第2項之定義為「附著於土
    地之建築物或工事」，亦即為特定目的而對土地施加人工設
    施，足以附合於土地並增加其效用者，本件系爭土地上於79
    、80年間經整地、鋪裝後呈現之白色區塊，乃為達系爭廠區
    整體營運目的所施作之「工事」，顯已增加土地作為廠房附
    屬設施之效用，符合上開「建築改良物」之定義，基此，系
    爭土地於當時即已由具有實際效用之建築改良物占有使用，
    即符合「實際使用」得逕予出租之要件，被告將「實際使用
    」限縮於「有地上物占用」，辯稱系爭土地不符合申租要件
    等語，不僅與法條文義不符，更與前揭出租管理辦法所訂之
    「現使用人」認定標準互相違背，自不足採。
㈡⒌原告公司於82年以前即有將系爭土地納入廠區範圍管理使　　
　用之事實。系爭土地為原告（包含原告負責人與其配偶）　　
　所有之其他土地所包圍，屬於原告整體廠區之一部分，原　　
　告創辦人黃丁守自75年起陸續取得周邊土地之目的，即是　　
　為原告作一整體規劃使用，將系爭土地納入廠區，以圍牆　　
　區隔內外並統一管理，符合一般工廠營運之常情，基此，　　
　即便系爭土地上之系爭研發中心於後期才興建，然自系爭　　
　土地被納入廠區範圍，並實際整體開發併同原告所有其他　　
　土地共同管理利用之時起，即應視為已有管理使用之事實。
㈢⒍退步言之，依照國有財產法規定，具有申租資格之「現使　　
　用人」，並不需與82年前實際使用土地之人為同一人。按　　
　國有財產法第42條第1項第2款乃針對「國有不動產」客觀　　
　上得否出租之規定。係明訂符合「於基準日前已遭佔用開　　
　發並願繳清歷年使用補償金」要件之不動產得逕予出租，　　
　僅明定土地「被使用」狀態，並未附加任何關於「由何人　　
　使用」之限制。另國有非公用不動產出租管理辦法第17條　　
　第2款係規範「申租人主體資格」之規定，法條文字既稱　　
　　「現」使用人，而非82年前之使用人，更納入繼承人、買　
　　受人等非原始使用人亦具有申租資格，已肯認具有申租資　
　　格之「現使用人」與「82年前之使用人」可為不同主體，　
　　亦即土地之「現使用人」即具有申租資格，並無「現使用　
　　人」須與「82年前之使用人」為同一主體之限制。
　⒎針對黃丁守於111年1月25日、114年4月1日申租時所填載之相
    關資料，系爭土地上所坐落之建物乃原告之研發中心，門牌
    號碼為：彰化縣○○市○○路00000號（下稱931-1號建物）；至
    彰化縣○○市○○路000號建物（下稱929號建物）則為原告之辦
    公室，位於931-1號建物北側，並未坐落於系爭土地上。故
    黃丁守於114年4月1日申租時填載「系爭土地上之彰化縣○○
    市○○路○000○號建物為黃丁守繼受取得」等語，核屬誤繕，
    正確之門牌號碼應為員草路「931-1號」。系爭土地上建物
    門牌為「931-1號」乙事，於兩造間另案返還土地等訴訟中
    （本院114年度訴字第292號，被告對原告此項主張亦未予爭
    執。另黃丁守於114年4月1日申租時填載系爭土地之建物為
    「繼受取得」，以及系爭土地為其自訴外人黃思齊「繼受使
    用」，乃因931-1號房屋所在位置上原先坐落有訴外人黃思
    齊所有之建物，黃丁守向訴外人黃思齊購買該建物後，再拆
    除重建成931-1號房屋。
⒊⒏綜上，國有土地「客觀上得否出租」（國有財產法第42條　　
　第1項第2款），以及「申租人資格」（國有非公用不動產　　
　出租管理辦法第17條第2款），均屬獨立判斷之要件。就系　
　　爭土地客觀上得否出租而言，有航照圖可證於82年7月21日
　　　前已有人為開發使用之客觀事實，符合國有財產法第42條
　　　第1項第2款之要件；就「申租人資格」而言，原告為系爭
　　　土地「現使用人」為兩造所不爭執，符合國有非公用不動
　　　產出租管理辦法第17條第2款之要件，故原告確實可依法
申　　　租系爭土地，被告於答辯狀中始終主張原告公司雖為「
現　　　使用人」，但需證明自己即為「82年前之使用人」方可
申　　　租等語，已增加法條所無之限制，其以此為由抗辯原告
不　　　符申租資格，洵屬無據。
(六)並聲明：確認原告就彰化縣○○市鎮○段000地號土地，具備國
    有財產法第42條第1項第2款所定「於民國82年7月21日前已
    實際使用，並願繳清歷年使用補償金」得逕予出租之法律關
    係基礎事實。
二、被告則辯以：
 (一)按最高法院52年台上字第1240號判決意旨參照，以事實存
     否提起確認之訴必須符合該事實關係為一定法律關係之基
     礎事實；其次為具備確認利益等二要件。本件原告以國有
     財產法第42條第1項第2款規定認其就系爭土地取得承租權
     等語，惟依前開規定其均係管理機關「得」以標租方式，
     或「得」逕予出租，均非係「應」，故是否出租係由管理
     機關決定，而非無權占用人所得主張，自非原告得強制被
     告出租。故原告請求確認得逕予出租之法律關係基礎事實
     ，縱本件原告勝訴，惟被告並無出租系爭土地之義務，這
     樣事實狀態並沒有辦法以確認之訴除去，所以被告認為本
     件並沒有確認之利益。另外就法律關係基礎事實為確認，
     前提是要一定法律關係，方有確認該基礎事實之必要，本
     件兩造間並沒有一定法律關係存在。自然也沒有確認基礎
     事實之必要。原告之不安狀態，並不因取得本件勝訴判決
     即得除去，故其顯無確認判決之法律上利益。　
 (二)又依國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項規定，　
     本件系爭土地係屬八卦山脈風景特定區之農業區，其依法
     　僅得作為農業使用，原告既將其作為違規工廠使用，而
     非　作為農業使用，被告自無將系爭土地出租予被告而任
     其為　違法使用之法律依據。
 (三)本件原告就系爭土地主張伊於82年7月21日前即有實際使用
     之事實，自應立證以實其說，否則其空言主張，與法自屬
     不合。原告所提之證據，均無法為其有利之證明：
㈠ ⒈原告為系爭土地之現無權占用人，惟無法證明原告自82年　
　　 7月21日前即已實際使用。由原告所提出之附表及103地號
　　　 等9筆土地之土地謄本，可知原告所主張廠區範圍於82年
　　　 前均係訴外人黃江杏及黃丁守以買賣取得，並非原告取
得